来源：《华中师范大学学报：人文社会科学版》2015年第2期 作者：郎友兴
关 键 词：村庄政治/村民自治/碎片化治理/乡村治理/总体性治理 village politics/villager self-governance/fragmented governance/rural governance/holistic governance
标题注释：基金项目 国家社科基金重点项目“人民代表大会制度有效地运行机制创新研究”(13AZZ005)
尽管在中国近现代的革命历史进程中农民是革命的主力军，即使在改革开放年代里安徽农民分田包干都已经成为开启了中国史诗般的改革开放的一个杠杆支点，但是，千千万万的农民历来是政治塑造的对象;与此同时，政治变迁与发展中作为被动者的千千万万农民依然以各种方式、各种行为努力改变着自己的命运，从而推进了中国政治的演进。本文旨在对村庄治理方式的现状作一个梳理，并在此基础对其走向作一个分析。中国乡村治理问题很多，并且原因是多方面的，但一个基本的缺陷在于缺乏总体性治理的思路，因此，未来的走向应该是总体性治理①。
200多年前美国联邦党人提出了现代国家治理体系建设中的一个根本性的挑战：“人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府，还是他们永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政治组织。”②这个挑战促使笔者开始了对中国乡村作总体性治理的思考。
一、村政的现状
研究村落必须关注国家政权的影响，研究国家与地方相互关系的变化。由此来分析的话，1949年中华人民共和国成立以后的村庄政治可以分为三个演变阶段。第一阶段为新中国话语下的村庄政治，时间为建国初期，第二阶段为人民公社制度话语下的村庄政治，它开起于人民公社体制的创制，第三阶段为村民自治话语下的村庄政治，始于1970年代末的改革开放。发生于这三个阶段中的变革都是亘古未有的，极为深刻的。
那么，中国农村政治的现状如何？用一句话概括的话就是，村民自治进入瓶颈，面临挑战，诸多制度同时在构建，政治主体已经并将继续分化与多元。
(一)村民自治处于发展的瓶颈中
经过三十余年的努力，村民自治在推动农村发展、维护基层稳定、保障农民权益、推进民主政治建设方面取得了巨大成就。但是，目前村民自治已进入发展的瓶颈期，“乌坎事件”揭示出村民自治功能的缺陷，反映出村民自治在制度设计和运行环境这两大层面面临严峻挑战。
一方面是制度本身设计的问题。首先，二元权力结构下村两委矛盾日益凸显。《村民委员会组织法》和《中国共产党农村基层组织工作条例》都明确将村党支部界定为村各级组织和各项工作的领导核心，讨论和决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。这就将党组织置于基层群众性自治组织之上，实质上也赋予村党支部“领导”村委会的权力，这与“自我管理、自我教育、自我服务”的自治精神是相冲突的。现实生活中，村两委班子成员之间分庭抗礼、相互争权从而导致村庄治理陷入瘫痪的例子时有发生。其二，在村委会与乡镇政府之间的关系上，村委会承担了部分本该由政府负责的工作，成为一个“为政府服务”的机构。按照村组法的规定，乡镇政府与村委会之间是一种指导而非领导的关系。目前基层政权承担着过多的政治、经济和社会职能，而在政绩考核标准的压力之下，乡镇官员不得不将村委会变成执行其意志的抓手，通过强化对它的领导和控制以完成上级交办的任务。而且农村税费综合改革尤其取消农业税以后，村委会对乡镇政府的依附性进一步强化，政府财政成为村委会成员补贴的来源。其三是选举过程中的贿选和宗族势力干涉问题。经济实力雄厚的候选人会通过请客送礼、派发现金等方式开展金钱攻势，动员村民投自己的票。与此同时，同姓宗族在选举过程中会结成利益共同体，把选票投给血缘关系较近的本姓宗族候选人，从而使那些规模较大的宗族在村庄政治生活中的地位和话语权不断增强。此外，其他诸如候选人资格条件、委托投票、村民自治的权利救济、村委会成员任期和离任经济责任审计等制度也存在这样或那样的问题，使得村民自治难以发挥其应有的作用。
另一方面主要是制度运行环境快速变迁所带来的挑战，这主要体现在城市化和社会流动对村民自治造成严重冲击。随着城市化的加速推进，农村社会也从封闭静止走向开放流动，一大批青壮年劳动力进城务工经商。谋生手段和机会的变化降低了村民参与村庄政治生活的意愿，使得民主选举质量不高，民主管理陷入困境，民主决策难以实现，民主监督流于形式。当前社会对个人成功的评价标准主要看其经济上的成就，实现自身经济价值最大化便成为大多数人行为最主要的动机。而参加村庄政治生活，意味着必须放弃部分经济活动，承担一定的物质损失，如果这一损失大于参与村庄政治所获的收益，那么不参与便成为农民的理性选择。民主并非单纯是一项政治制度，如果它无助于民众自身福利的增进，那么人们参与的动机也会随之减弱。更为重要的是，城市化和社会流动加速了村庄政治精英的流失，缩短了村民之间的博弈链条，降低了村民之间对于未来长期合作可能性的预期，削弱了村庄的社会信任水平，淡化了村庄共同体意识，使得村庄共同体面临解体的风险。③
(二)诸多制度(机制)的同时性构建
1.撤乡并村与新农村建设
新世纪以来，党和政府把解决“三农问题”作为全部工作的重中之重，2005年党的十六届五中全会明确提出建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村这一重大战略任务。新农村建设，就是要消除乡村社会中的体制性障碍，推动乡村社会再组织化，从而为乡村社会的长远发展打下基础。
反观历史，乡村社会的组织形式及其社会地位对乡村权力结构的形成与运作至关重要，而乡村社会的组织化程度更是影响乡村权力运行效能的关键因素④。因此，新农村建设的重要内容之一便是乡村社会的再组织化。在基层，各地都把撤乡并村作为新农村建设再组织化的一项重要内容。随着城市的扩张，部分土地转为建设用地，部分劳动力也转而从事非农业活动，因而存在撤乡并村的必要。通过撤乡并村，可以减少管理成本，精简人员，实现资源整合。但在实践中，一些地方以下达指标的行政命令方式大规模撤乡并村，工作开展过程中具有很强的随意性，缺乏科学、详细的长远规划，使得镇村干部身处一个不确定的环境之中，难以有长期发展的考量。此外，从表面上看乡镇机构和干部有所减少，但如果政府职能转换不到位，容易引发政府行为的不规范甚至是不作为。
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