乡镇政府的改革迷途

——10 省（区）20乡镇调查

赵树凯 

　　内容提要：本文以乡镇领导人的访谈调查为基础，从基层干部的经验感受出发，检讨乡镇改革的得失，展望乡镇改革的道路。乡镇干部是最靠近"乡镇问题"的人，这些人面对问题的彷徨、思考和探索，给了我们巨大启发。

　　关键词：乡镇改革，机构，人员

　　乡镇改革的内容，可以从三个方面加以考察，即精简程度、效率状况和职能转变。这三个方面是内在联系的，也是有区别的，精简了未必效率提高，效率提高了未必职能转变。本文集中于分析机构精简。自八十年代中期以来，虽然每一次乡镇机构改革之后各级都一本正经地说成效很大，但是，如果把二十年的改革做一个总的检验，却发现，机构就是在这样的改革中不断扩张，积弊就是在这样的改革中日显沉重。

　　根据正式资料，全国现在财政供养人员和总人口的比例是1比28。以河北省为例， 1995年到2003年期间财政供养人员从157万人增加到219万人，8年增加了52万人，相当于一个中等规模县的人口。文革时期，这个省的财政供养人员比例是1：62， 1995年是1：42， 2003年是1：30。增加的人员主要集中在县乡两级，全省219万财政供养人员，县乡占167万。以安徽省为例，１９９１年底全省财政供养人口只有１２１万人，２００３年底达１６７．３万人，比１９９１年增加了４６．３万人。其中，县级９２．４万人，平均每个县财政供养人口１．５万人；乡镇２６万人，平均每个乡镇财政供养人口１５０人。全省县乡财政供养人口占全省财政供养人口的７０％以上。基层的实际情况，要比正式资料显示的情况严重得多。财政供养人员的急剧扩张，可以说是对多少年来机构改革的莫大讽刺。调查中我们听到一个真实的故事:某市的一个行政单位负责人，只要听说要搞机构精简了，就要做计划购买办公家具，他的经验是，机构精简之后，必定增加人员，所以要多买办公家具。

　　一、 机构精简

　　接受访谈调查的20个乡镇都进行了不同程度的机构改革，其中15个乡镇的主要领导人认为改革效果不好，或是根本就没有什么效果。效果不好的主要表现为人员没减下来，财政开支没减下来，工作效率也没有提高。5个乡镇的领导人表示精简取得了一定程度的效果，如人员有所减少，工作量有所增加，工作责任心有所强化等。但整体而言，所有参加访谈的乡镇领导人都不认为目前的乡镇机构处于理想状态。

　　精简可以分为两个方面，即机构精简和人员精简。从乡镇精简的现状来看，许多年来不断精简的基本特征是，机构方面的部门数量趋势是减少的，人员却是不断增加的。从人员来说，精简的成效主要表现在两个方面：第一是精简了一批临时聘用人员，这些人有不少原来是村干部；第二是精简了部分年龄偏大的工作人员，一般是提前离岗或者退休。

　　考察些年来乡镇改革走过的道路，主要有如下几种表现：

　　第一，改革有所动作，但无法深入。精简有所体现，但是，人浮于事的状况并未改变，原来的问题依然存在。

　　山西的一个镇党委书记说："现在的机构改革是个怪圈，光吆喝，没办法，根本减不了。1993年搞过按乡镇人口确定干部编制，减少人员。当时镇有80多个干部，改革后需要留50多个。考虑到林果站、司法所、农技站还有些收费项目和经营项目，所以准备分流到这些单位去，可后来都说挣不到钱，两年后又恢复原状了，镇政府还得发工资。1998年机构改革确有见效，清退临时工较彻底，镇里只留了10个，共清退了30多个。当时说先清退临时工再分流人员，清退临时工以后就再没动静了。我觉得机构改革是越精简，越膨胀，效果不大。"

　　为了机构精简，有的乡镇实行了轮岗制度。在东部一个发达省份的乡镇里，按照要求需要有10个干部轮岗。轮岗的条件是，工资福利不变，可以外出工作，一年以后如果不愿意回到乡镇上，将按照退职等条件办理，如果希望回到原来岗位，也可以。但是，没有人主动报名，领导也没有办法确定，于是全体乡镇干部无记名投票。十个人产生以后，居然有一半以上的人员表示，虽然离岗的工资福利不变，但是他们愿意继续在乡镇上班。两年下来，二十个人轮岗人员中只有1个人选择了不再回来。

　　第二，改革落实在纸上。这种改革没有任何真动作，基本上是"文字游戏"，精简工作都落实在给上级的汇报材料中。

　　湖南的一个乡党委书记说："我们的精简没有任何效果，还是那些人，就是换个牌子，应付上面的检查。我觉得如果不涉及精简财政供养人员，机构改革就没有用。我这里是2002年7月搞了机构改革，上边要求是基层报方案，然后上面来审批，谁都不知道怎么搞，反正编制是上面核定的，办法也是上面规定的，就去县里抄，你说有几个编制就几个编制，你说要搞末位淘汰就说已经搞了末位淘汰。我镇行政编制只给了16个，我原来有21个，就把1个领导职数变成主任科员，内退了4个人，把原来的政府办、信访办、团委这些机构都合并成一个办公室。事业单位也按上面的要求进行了合并，文化、广播合并，农技、农机合并。实际上镇政府发工资的人没有减少，原来所有的人工资都照发，经费开支没有减少，工作效率也没有提高。还出现了几个"几不管"的人，原来的牌子撤了，不晓得该干什么，到哪里上班。上面来检查也只是看看你的文件，不会查实在的人数。"

　　安徽的一个乡镇介绍："我镇机构改革后，有19个人不在编。这19个人当中，实际只辞退了一个人，是一个当司机的临时工。有5个人是按县里规定办理了退休；原来的领导干部职务调整成正副主任科员3人，工资照发，不占编制；调整为调研员5人，不来上班，工资照发，等到年龄办退休。现在的实际情况是，编制都定好了，干部也进行了竞岗演讲，开了干部大会，由大家评议，评上了岗位，实际并没有到位，评了这个岗位的不一定能干了这个岗位，基本上还是按部就班，该干什么还干什么。"

　　第三．人员有所精简，但财政开支没有减少

　　机构改革的目标之一是减少财政开支，但是从现在的情况看，这个目标被大打折扣，有的甚至南辕北辙。对于那些改革停留在纸上的乡镇来说，财政开支依然如故，对于那些改革有所动作的乡镇来说，财政效果也很微弱。分流人员工资照拿，财政负担依旧；清退临时工要补发历年积欠工资，还要给部分补偿费，提前离岗退休人员要交养老保险，这些则导致财政开支骤然增加。有一个乡镇仅此一项就财政支出了20多万。

　　浙江一个镇的情况是："镇机构改革是按照省政府改革实施进行的，行政定编人员按照本人报考部门，由高分到低分择优定岗定编，其余人员分流，但分流人员中有56人现在不上岗，一直在拿原工资。财政负担和机构改革前一样。也许，从长远来看，会减少财政开支，但是，长远来看，这样的精简成果能否维持也不知道。"

　　二、乡镇撤并

　　近几年，中国进行了较大幅度的撤乡并镇。乡镇总量从90年代初期的5万个减少到不到3万8千多个。撤乡并镇也是重要的政府体制改革，这场改革现在还在进行中。这个改革承载了人们丰富的预期和沉重的希望，但是，现在的作用主要还是行政区划调整的作用。

　　在我们调查的20个乡镇中，12个乡镇涉及过乡镇撤并。在进行过乡镇撤并的乡镇中，9个乡镇的领导人认为撤乡并镇对于精简人员、提高效率的效果不明显，对乡镇工作没什么影响，对农村基层工作影响不大。2个乡镇表示，集中财力的效果比较明显，人员精简效果不明显。1个乡镇的书记则尖锐地批评，因撤乡并镇，变卖、私分公有资产，乡镇政府元气大伤。

　　1．撤并之利

　　一是乡镇综合经济实力和财政实力增强了，有利于区域经济发展；能集中财力、人力搞建设，便于发展大产业，便于调配资源；也可以减少管理成本，提高效率。山西的一个镇书记说"我们以前一个乡镇搞学校建设是不可能的，现在两个乡镇合并有了财力，我们可以一年之内建成学校。合并以后还可以实现优势互补，资金集中，力量比较大，一年之内可以办两三件大事，比如组织大型挖渠、土方工程，人力很容量集中起来，还可以扩大市场搞建设。"

　　二是领导干部职数减少。在乡镇撤并中，一般工作人员数量并没有明显减少，主要是领导职数减少，如原来两个乡镇的领导班子合并为一个，党委书记、乡镇长和其他副职领导都明显减少了，从而降低行政成本。当然，从财政供养人员的总量上并没有明显减少，如那些没有实职的乡镇领导依然是政府人员，级别待遇还在。

　　2．撤并之弊

　　一是人员精简的目标没有达到，财政负担并没有减轻。湖南的一个乡镇副书记介绍："我们是由原来六个乡镇合并为三个乡镇。合并时人员没有减，机构没有动，但是工作上没有小乡镇效率高。那时，一个乡镇只有二三十人，乡村距离近，容易检查和指导，工作雷厉风行。现在，工作安排效果等方面不如以前"。

　　二是政府效率并没有提高，相反，由于管理幅度加大，给工作安排造成新的不便。有的地方增设了乡镇和村之间的新管理机构，如管区或者管片等，这个层次又增加一些工作人员。对于那些丘陵和山区以及交通不便的地方来说，撤并乡镇还为老百姓办事带来了麻烦。 湖南的另一个乡镇介绍："我们镇是由原来三乡合并为一镇的，合并期间精简了几个无编人员，但后来又通过种种关系进了一批在编人员，这样一来，总人数非但没有减少，反而有所增加。人员多了，机构也多，互相扯皮的事情也多。由于辖地宽，农民办事不便，边远的村组去镇里来回得有十几公里，村民意见很大。一般干部由于工资拖欠，工作积极性也很低，各项任务也难完成。我以为，如果是这样搞下去，当初的撤乡并镇还不如不搞。"

　　三、乡镇改革大思路

　　关于乡镇政府的出路，在20个乡镇的主要领导人中，有10个认为可以把乡镇改为县级派出机构；3个认为镇政府可以撤掉，只保留几个窗口服务机构；有6个认为，乡镇政府必须改革，但不能简单撤销；有1个认为本乡不需精简。

　　这些乡镇领导人主要提出了三种改革意见：

　　第一， 把乡镇政府改为县级政府派出机构

　　提出这种意见的乡镇领导人认为，现有乡镇政府最重要的功能是收取税费，税费改革之后，这一功能极大地被削弱，乡镇政府可以做的事情更少了。因此，乡镇政府进行彻底改革的时机基本成熟。

　　甘肃的一个乡镇党委书记说： "如果真正按法律办事，有好多事不用乡镇政府牵头，乡镇政府可以撒。现在是市场经济，政府职能已经发生了变化。比如建房已经由国土资源局来管理了，一些矛盾纠纷可以由公检法系统去办，收税有税务部门去干。实际上乡政府没什么东西，只有一个党的公章和乡的公章，只不过是任命村干部的作用，还有就是为老百姓开介绍信，起到证明的作用，别的就没什么了"。

　　湖南的一个乡镇党委书记说："乡镇政府可以撤掉，设办事处，只保留几个窗口服务机构，老百姓有纠纷找司法所，生孩子找计生办，生活困难找民政，只要这些部门的人工作负责就能处理好这些事情。现在乡镇应付上面的检查就搞不赢，乡镇政府就像救火队员，这里搞一下，那里搞一下，没有明确的职责，什么事都要全体干部一起去搞。撤销乡镇政府，对老百姓不会有大的影响，最大的问题是这些乡镇干部往哪里摆，去哪里"。

　　这些乡镇领导人认为，撤销乡镇政府最大的问题是富余人员的安置和乡镇债务的处理。他们认为，这样的问题仅凭县乡政府的努力不可能得到解决。特别是富余人员的处理，有的乡镇书记提出了这样的意见：每个乡镇只需保留4-8名工作人员即可维持基本的运转，可以考虑中央政府拿出专项资金用于支付乡镇工作人员一次性买断工龄，然后自谋生路。这很像是国有企业的改革思路。

　　第二， 创造条件实行乡镇自治

　　在认为可以考虑撤消乡镇政府的3个乡镇领导人中，有两个人明确地指出乡镇自治是方向。他们的基本想法是，现在的乡镇政府应该撤消，但是乡镇的层面上不能没有政府，撤消现在政府之后的乡镇政府是一个自治政府。但是他们并不认为现在就可以直接实行乡镇自治，而是认为还需要一个过程创造条件。在条件还不具备的时候，就先不要忙于撤消乡镇政府。

　　江苏的一个乡党委书记认为："乡镇自治应该是今后发展方向，但现在就撤销乡镇政府行不通。从全国来看，让2000多个县去管理8亿多农民，不可想象。乡镇应该有一级政权，没有政权不行。现在，最该撤销的就是市级，必须废除市管县的体制，由省直接管县"。

　　山东的一个乡党委书记说："我认为乡镇可以直选，但现在条件还不太具备，要再过些时候。如果撤消乡镇政府，最大的问题是农民成了一盘散沙，农村很多事没人管，县政府根本管不过来，面对几十万人，鞭长莫及，征兵、计生这些工作难落实。所以还是要一个政府。"

　　在这次调查中，地区（市）级政府被普遍认为没有什么用，尤其县级政府领导人，更强烈地提出这个问题。认为地区（市）的工作就是开会发文件，然后检查评比，对于县乡发展没有什么实在的作用。地区（市）级的许多工作都是表面文章，许多部署是多此一举，甚至是干扰了基层的发展。

　　第三， 继续精简

　　这种意见不主张把乡镇政府改为县级政府派出机构，也不认为乡镇可以逐步自治。在这6个乡镇政府的领导人中，有5个主张乡镇机构继续改革，关键是真正精简人员。有1个认为原来的精简效果尚可，本乡目前基本上没有什么多余人员，不需要继续精简。

　　主张继续精简的基本思路是：乡镇政府只要保住几个重要的部门就行，比如民政、司法、派出所、计生所、财政所等，别的部门、站所都可以撤掉。从人员规模的角度看，这样的精简思路与改为派出机构的思路基本一致。

　　困难也还是精简下来的人员去哪里。多数持这样的看法：中央机构改革，分流渠道很多，可以外出深造，可以向下派，可以进入企业和事业单位，操作比较容易。乡镇则不行，这已经是最基层，再往下就没处走，总不能分到村上。有的乡镇书记说："人都有着复杂的社会背景，为了饭碗，会不惜血本来努力。"部分乡镇书记认为，目前可以推行的办法主要有：（1）保留3年工资，到学校里去进修，然后再到人才市场上去竞争；（2）一次性买断工龄，自谋职业；（3）鼓励辞职下海，条件具体商量；（4）提倡提前离岗退休，离岗退休前适当提高一下级别待遇等。

　　只有宁夏的一个乡长认为本乡不需要精简，他说："我认为东部的乡镇最需要精简。去年，我在福建挂职了一年，那里一个乡镇三万人，200多名干部，我乡有一万人，干部只有40多人，上级部署那么多事情要干，人不能算多。"

　　结语：

　　虽然这些年的乡镇改革在某些方面有一定效果，但是，如果站在政府体制创新与经济市场化进程相适应的高度来考察，确实差得太远。一个接受访谈的乡镇党委书记大发感慨，有几句话说得很不客气："现在的乡镇机构改革是假改革，因为乡镇政府的职能没有转变。现在的政府是大包大揽，应该由市场来管的许多东西，政府也都管了。经济发展应该是由市场来运作的，可是，上边就压着你上项目。政府应该管什么？这需要重新定位。人员没有减，职能没有变，这算改革了吗？都是一纸空文！"

　　我们感到，当前的乡镇改革犹如一个人走进了一块沼泽地，前进不易，后退殊难，但眼前也没有沉沦之灾。改革说了很多年，不断有所动作，但是基本运行机制没有变，预期目标没有实现；多数乡镇政府困难重重，有的甚至自嘲"苟延残喘"，但也并没有彻底垮掉，还在勉强支持着。接下去会怎样，前景并不明朗。问题不会随风而去，变革迟早总要到来，或者是主动地改，或者是被动地改。有的乡镇领导人说，"也许，乡镇改革要成功，我们这一代乡镇干部要牺牲掉。就像国有企业改革一样，那么多工人不也做出了牺牲吗？"仔细琢磨这个话，特别是认真观察乡镇政府的运行危机，旧国有企业的影子依稀可见。怎样走出沼泽，乡镇改革面临艰难选择。

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　　*本项研究的实地调查在河北、山西、山东、浙江、安徽、湖南、四川、甘肃、宁夏、陕西等10个省区的20个乡镇进行。基本调查方法是对于乡镇村主要干部的结构式访谈，访谈内容是乡村组织的日常运行和难点问题。每个乡镇调查3至5天，形成2万字左右个案报告。为了深化对于乡镇运行的理解，课题组曾在北京召开两次乡村干部座谈会，每次会议两天，每次邀请20余乡村干部参加。实地调查和座谈会资料是本课题研究的基础性依据。同时，作者担任县委副书记期间的基层工作体验感悟对于课题报告的形成也有重要帮助。

　　　　　　　本文发表于《瞭望》周刊2005年第18期， 来源: 中国农村研究网  

　　　　相关链接：乡镇政府的问责体系