乡镇政府的问责体系

——10 省（区）20乡镇调查

赵树凯 

　　内容提要：乡镇政府生存在一个庞大而密的考核体系中，对上要接受上级考核，对内要考核工作人员，对下也要考核村庄干部。这个考核过程是政府内部自上而下的运作过程，可以说既脱离乡村社会需要，也脱离农民参与。这种问责制度运行的结果，是乡镇政府在许多情况下是为考核而工作，大量政府工作与乡村发展的实质进程无关。

　　关键词：乡镇政府，问责，激励

　　地方政府的问责安排基本上由一整套考核体系组成。在省级，一般性的工作部署检查比较多，对于地市级的工作评价主要表现为要求实现发展指标，但是基本上没有使用分数考核；在地市级，数字化的考核体系基本形成，对于县级工作不仅有经济社会发展的指标要求，而且将各项工作的业绩表现折算为分数，在不同的县（市）间进行排序计算；在县级，考核办法继续细化，乡镇和县直各科局的工作业绩几乎全部都被量化为分数，依据这种分数进行工作排序，依据这种排序确定奖惩；在乡镇，考核愈加细密繁琐，每一个部门、每一个工作人员、每一个村，都生活在这样的考核网络之中。

　　一． 来自县市的问责安排

　　乡镇领导人面对的考核指标体系庞大而且细密， 通常主要有三类内容。第一类是经济发展指标，如财政税收完成情况、农业增长、农民收入、个体私营经济、招商引资等等；第二类是精神文明建设指标，如法制建设、社会稳定（上访和法轮功）、统战工作、思想建设、文明创建、环保、报刊征订等等；第三类是党的建设指标，如组织建设、党风廉政建设、民主选举、宣传思想政治工作等。到了年终，县里要派出专门人员下去检查。这是一个比较庞大的检查队伍，通常由组织部门牵头，相关部门参加，一个乡镇一个乡镇的检查考核，乡镇需要填表，检查人员需要核对。在县里，有关部门要组织人员汇总数字，做出平衡，草拟出考核初步结果，然后报县委常委讨论。在这个讨论的基础上，乡镇工作的排序将形成，立功、表彰、批评乃至黄牌警告等决定将被做出。

　　在乡镇工作的考核体系中，居于中心地位的是一票否决。20个乡镇全部对计划生育实行一票否决；18个乡镇对社会治安综合治理采取一票否决；有4个乡镇对财政收入实行是一票否决；3个乡镇对党风廉政建设实行一票否决；有1个乡镇对农民负担实行一票否决；1个乡镇对信访、文明创建实行一票否决；1个乡镇对封山禁牧实行一票否决。一票否决的含义是，在众多考核指标中，如果这个一票否决的指标没有达到，那么，其他各项工作无论怎么好，这个乡镇就不能评先进，乡镇主要负责人也不得晋升职位，对工资奖金也有影响。大部分乡镇表示一票否决对一把手压力很大，对副职和其他乡镇干部也有一定压力。个别乡镇书记认为，一票否决对一把手有压力，对其它的干部没压力。

　　所有乡镇都表示一票否决确实有效果，推动了乡镇整体工作的开展。但是，问题也非常明显。第一，一票否决在不少情况下搞得人人自危，为了避免被否决，不得不加大工作力度，往往出现强迫命令，引发冲突事件；第二，一票否决直接导致工作中弄虚作假，搞形式主义；第三，一票否决对特殊情况和历史遗留问题影响考虑不够，因为有些问题是前任工作隐患造成的，问题爆发以后记到现任头上不合理。

　　考核办法数量化的理由是说考核工作要科学化，其实弊端深重。一些工作内容是可以量化的，但是因为量化以后的检查核实无法到位，所以都变成了数字游戏，可以任意编造。比如上级考核指标中有每个村发展20头奶牛的任务，乡镇就填表汇报完成了30头甚至40头，也没有任何风险。一些工作内容是无法量化的，但是考核中也非要量化，于是，搞出一些啼笑皆非的事情。如县乡领导干部的理论学习是一个重要的考核内容，量化以后要求每周要自学6个小时，每半年要写10000字的读书笔记。应付的办法也很简单，就是让秘书填写上报。其实所有人都知道这种办法的玄虚和随意，但都在一本正经地应付。主要领导们在依据这种数字做出奖惩决策的时候，经常发生一句话就推翻几个考核数字的情况。

　　二．乡镇内部的问责安排

　　乡镇内部也有一整套的考核激励规定。这20个乡镇的内部考核办法可以分两类。第一类考核比较简略，基本办法是年终对个人或者单项工作，按照一定的百分比评出等级，确定出优秀、合格、不合格部门和人员。用这种办法考核的乡镇有5个。第二类考核具体细致，有一套完整的考核程序和记分办法，这是绝大多数情况。在这类比较细致的考核体系中，又可以分为有两种情况。一种是主要针对工作业绩指标进行考核，看重工作完成的结果；一种则非常具体，不仅考核工作成果，而且考核具体的工作过程，连日常的行为表现也考核在内。以对乡镇"包村"干部的考核为例。前者主要考核是否完成了既定任务，如发展了多少亩大棚蔬菜，扶持了几个个体户，输出了几个劳动力等，每完成一项记多少分。后者不仅考核是否完成了工作指标，而且考核包村干部在村里住了几天，开了几次村民会议，在村里的出勤情况等。总的来讲，虽然考核体系设计不尽相同，但是，所有的乡镇领导人都感到近些年考核内容越来越细致了。

　　以下是山东一个乡镇的考核办法：

　　岗位目标考核实行100分制：（1）业务工作占40分。每项工作都有具体要求，达不到要求要扣除相应分值。比如对党政办的工作提出了6项具体要求，每出现一次空岗扣2分；在上情下达、下情上报方面，每出现一次失误扣2分；负责会议组织，来人接待，每出现一次失误扣2分等。又比如对计生办提出了6项具体要求，其中有一项为：年度内县业务检查考核扣分应控制在2分以内，每超1分扣2分；因检查出现严重问题，给镇里和县里造成不好影响的扣10分；造成严重影响扣20分。（2）中心工作占20分。对无故不参加党委、政府组织的学习活动的，每缺席1人次扣单位0.5分，扣当事人1分；在税费收缴、迎接检查等突击工作中，单位出现失误的，每次扣单位2分，个人出现失误的，每次扣单位1分，扣当事人2分；对中心工作做出突出贡献的单位和个人，视情况给予10分以内的加分。（3）卫生检查占10分。（4）评议方面占30分，以年终各部门的评议得分为准。在全县同行业考评中受到表彰奖励的单位加记10分。

　　奖惩办法是：（1）考核结果与工资挂钩。所有参加考核的人员，每月从工资中扣发100元作为风险工资，年终考核时每少1分，扣发风险工资总额的1%。（2）考核结果作为工作人员评选先进、晋级、记功的主要依据。（3）考核结果作为调整、推荐干部、提拔干部的基本条件。（4）对年终考核总评排在后5名的干部，实行待岗培训3个月，期间每月只发200元生活费，培训期满合格并有单位接收的，可重新上岗，期满后仍不合格的自动下岗。（5）对考核排在末位的片长、站长负责人实行黄牌警告，连续两次排在末位的自动辞职。

　　现在的考核评价体系，是在80年代末90年代初发展起来的。此前，县市对于乡镇工作的考核，乡镇内部的工作人员考核，方法比较简单，以一般考察和先进奖励为基本方式。经过90年代的发展，这套制度臻于"完善"，上上下下不胜其烦，被考评者苦不堪言。但是，被调查的乡镇领导人认为，乡村干部的工作积极性，并没有随着考核体系的日趋严密而不断提高。访谈结果显示，在20个乡镇中，干部工作的积极性状况与前五六年相比，呈现明显的不平衡变化：8个乡镇认为干部积极性下降；6个乡镇认为积极性有所提高；6个乡镇认为没有什么变化，其中有2个乡镇领导人表示，虽然乡镇干部的工作积极性没什么变化，但是实际工作效果变差了。这些乡镇领导列举的积极性下降原因有：乡镇财政紧张，工资奖金等待遇不能落实；上级要求和基层实际差距大；激励机制不合理，一票否决压力太大；农村工作难度大，各种关系难处理；地方官员腐败严重，工作奖惩升迁不公平。积极性提高的原因有：经济待遇有所提高；乡镇一级人事权比有所扩大；群众监督意识强一些；竞争压力大，增强了危机感。

　　三．问责体系的重心

　　乡镇问责体系的基本点有两个，一个是稳定，底线是没有群体事件，没有超越许可的上访；一个是发展，底线是工资正常发，政府正常转， 在此基础上发展速度越快越好。发展指标归结起来主要是两个速度，一个是农民收入的增长速度，一个是政府财政收入的增长速度。比较而言，政府收入更加受到重视。农民收入可以是虚的，有不少乡镇领导人说："农民人均收入不算数，报多少是多少"。GDP增长速度也不被重视。财政收入则非常实在。乡镇政府如果自己没有钱，工资发不出，汽车跑转不动，电话响不了，这种痛苦对于乡镇领导来说刻骨铭心。因此，乡镇对于发展问题的关怀，首先是着眼于政府收入。农民增收和政府增收并不总是相辅相成。有的时候乡镇政府希望通过农民增收带动政府增收，有的时候乡镇政府则只在乎政府增收，甚至不惜损害农民的收益。

　　乡镇政府最热衷的事情是上项目。项目主要有两种。第一种是招商引资上企业项目。在政府的逐级考核中，这方面工作具有突出地位，不少地方是第一位任务。市对县、县对乡，都有硬指标，有的甚至提出"招商引资论英雄"，"招商引资排座次"，"招商引资用干部"。有的地方半年一次招商引资汇报会，完成任务坐前排，完不成任务者坐后排。 有的地方搞政府机关人人有招商指标，完不成任务者"就地免除职务，专职招商引资"。因此，招商引资的竞争异常激烈，竞争的条件往往主要在土地上面，经常听到所谓"零地价"招商，"白送厂房和土地"等等。这种代价当然要农民来承担。第二种项目是到上级政府部门"争""跑"项目，主要是政府的各种专项拨款，政府直接投资的工程等。通常的说法是 "加大争跑力度"。如退耕还林项目、水利工程项目、农民职业培训项目，拿到这些项目既可以办实事，也可以增加政府收入，如争取到农民培训的项目资金可以首先解决本部门的办公经费问题，退耕还林的补助款项则可以直接转变为农民的税费留在政府，免除了干部登门讨要的辛苦。在来自上级的考核中，招商引资和争跑项目的比重越来越大。对于乡镇主要领导来说，上级的肯定，下级的认同，个人的进退，皆系于此。

　　乡镇政府也很重视推动产业结构调整，如发展经济作物，扩大畜牧业的养殖等等。在农民增收的基础上，政府也可直接增收。但是，前些年教训很多，如乡镇动员农民种养的东西卖不出去，引发农民反抗，连应该要的税费也要不上来。因此，现在的乡镇政府在这方面越来越来慎重。这是一个令人欣慰的变化。

　　四．问责体系中的个人

　　任何问责和激励机制都要作用于个人。乡镇政府虽然面对相同的制度安排，但是不同位置上的工作人员，激励的方式和目标是不一样的。乡镇层面的问责体系应该有效地解决这些工作人员的激励问题。

　　1、乡镇党委书记。问责激励体系主要表现为几种方式。第一，极少量可以升迁，晋身县级领导班子，竞争非常激烈；第二，大多数将安排为县里的局长或委办主任。这种安排不涉及提拔，但竞争也很激烈。因为在一个县里，不同部门的权力位势差别很大，有的局有钱有权，门庭若市，有的局无权无势，门可罗雀。基本上一个四十几岁的党委书记回到县里，到五十几岁离岗（这个离岗年龄由县里根据情况定，一般是51岁或者52岁），很可能他不再有机会挪动位置，所以通常他们称从乡镇到科局为"养老"。对许多乡镇党委书记来讲，这个养老单位选择自然要尽最大努力搞好。差的局几乎永无翻身的可能，用他们自己的话说，"局里穷得连送礼请客的钱都没有，不论是和其他单位，还是与上级领导，都很难处理好关系"。第三，安排为县级部门的书记或副局长，这是一种明显比当局长差的安排。在县里的科局，局长是一把手，其地位如同在乡镇的党委书记，书记的权力基本上依附于和局长的关系。基本上，一个乡镇党委书记从一上任开始，就要面对这三种命运。他对于个人际遇的考虑也以此为轴心展开。就县委来说，调动一个乡镇党委书记的工作积极性，主要依靠是这样的砝码。

　　2、其他乡镇领导人。乡镇长的出路有两个方面，大多数可以晋升为党委书记。如果当不成书记，通常这些人可以回到县里，绝大多数只能是副局长，也有的可能是书记。乡镇副职领导人，如果当不了正职领导，其中小数可以回县里，当科局的副副职或者中层中层干部，其他大多数人将在乡镇里工作到离岗退休。在乡镇，一个四十几岁的副职领导（副乡镇长或副书记）基本上是暮年心态，他们自我解嘲是"提拔太老，退休太早，喝酒打麻将正好。"由于年龄大的原因，政治上晋升已经没有可能，由于职级低的原因，生活上进城已经基本没有可能，这个时候，制度内的任何激励几乎都失去了效力。这个时候，他们的工作怎样基本上就是看觉悟了，用他们自己的话说，"干的是良心活"。

　　3、普通乡镇工作人员。这个群体实际上有两部分。第一部分是乡镇的中层干部，即所长、站长或中心主任，属于"股级"，但不是机构编制部门承认的领导职务。股所站长是乡镇工作人员的中坚，乡镇领导人主要依靠他们去落实各项任务，少数人可能晋身乡镇领导班子。第二部分是乡镇普通工作人员。这些人少部分工作态度积极向上，多数则属于乡镇官场上的"散淡之人"，既不做升官的梦，也不做进城的梦。他们又感到没有奔头，但是，他们不能离开乡镇政府，因为这里有他们的社会身份，还有他们的些许工资。于是就出现了各种各样的生活方式。让他们包村，他们也会去包，但是村里基本上见不到他们，他们也办不了什么实在的事情，让他们去做某项突击性工作，他们也会去做，但是不会去尽心尽力，更多的时候，他们是游荡在那里，他们成为基层政府里的"游民"。更有一些人他们干脆已经把当乡镇干部作为他们"第二职业"，成为一种业余兼职，更多的时候，他们或者在村里种地，或者搞些别的营生。

　　结语：

　　乡镇政府是基层政府，是直接为农民做事情的机构。从道理上讲，问责制度的安排应该突显农民的参与监督，体现农民对于基层政府的问责。但是，目前的乡镇问责主要体现了上级政府对于基层政府的约束和要求，只在自上而下的政府体系中封闭运行。基层政府的服务对象--乡村民众成为旁观者，甚至想旁观也不可得。显然，这个问责过程缺乏社会参与性，在方向上是背离正常要求的。所以，我们称这样的问责制度为"逆向问责"。这种问责制度运行的结果，是乡镇为考核而工作，大量政府工作与乡村发展的实质进程无关，可以说基层政府和农民各干各的。当然，这种考核设计的初衷是为农村发展服务，但是，实际的运作效果却不然，有时候确实办了实事，也有时候大量工作仅仅是为考核而奔忙，与农民无涉，还有时候为考核所做的工作变成了对农村正常发展的损害，有些乡村干部直截了当地说自己的工作是在"扰民" 。

　　在一个市场经济的社会里，这样一套复杂庞大的政府内部考核体系是不合时宜的。基层政府的目标应该是提供公共物品，现在却要面向上级政府提供这些的考核性产品。基本上可以说，现在的这种问责安排既脱离了多元化的社会需要，也脱离了农民的需要，成为一个与乡村发展没有内在联系的政府运作过程。与人民公社时期的激励制度比较，不仅不是与时俱进，而且是一种倒退。调查中一位县委书记说，"现在的政府管理，比计划经济还要计划经济"。但是，这套貌似强大严密的管理体系，在规范政府工作人员行为方面又是软弱无力的。

　　从这个问责体系对个人的作用来说，制度设计上的困境是，只能为升迁提供比较充分的激励，但是，却不能为没有升迁机会的人提供激励。一个政府工作人员，如果已经失去了升迁预期，应该有制度设计能保证他依然兢兢业业工作，如果不能尽职，应该有清晰明确的问责压力，特定情况下应该有一个退出机制。但是，乡镇问责体系中没有这样的机制。我们看到，在县乡两级政府内部，那些失去升迁预期的人员，在心安理得地不思进取、无所事事，什么样的考核都无可奈何。这些人不仅有普通工作人员，也有不少乡镇领导和县领导。从制度上解决这个问题是政府活力的基本保证。

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　　*本项研究的实地调查在河北、山西、山东、浙江、安徽、湖南、四川、甘肃、宁夏、陕西等10个省区的20个乡镇进行。基本调查方法是对于乡镇村主要干部的结构式访谈，访谈内容是乡村组织的日常运行和难点问题。每个乡镇调查3至5天，形成2万字左右个案报告。为了深化对于乡镇运行的理解，课题组曾在北京召开两次乡村干部座谈会，每次会议两天，每次邀请来自不同地区的20余名乡村干部参加。实地调查和座谈会资料是本课题研究的基础性依据。同时，赵树凯担任县委副书记期间的基层工作体验对于本报告的形成也有重要帮助。

　　本文原载《三农中国》2005年第一期，湖北人民出版社2005年5月出版

　　来源: 中国农村研究网  

　　　　相关链接：乡镇政府的改革迷途