谋改革新思路 创理财新机制
----广西全面推进自治区对下财政体制改革
自治区党委副书记、自治区常务副主席 郭声琨
财政体制是规范政府间分配关系、实施政府资源配置的重要制度。１９９４年以来实行的分税制财政体制规范了中央与地方的分配关系，并取得了巨大的成效；但随着经济体制改革的不断深化和经济不断发展，省以下财政体制的改革和完善已日渐成为财政管理的一个突出问题。广西按照构建社会主义市场经济体制条件下公共财政基本框架的要求，立足广西区情，按照“积极、稳妥、可行”的原则，改革和完善了自治区对下财政体制。
这次体制调整对于进一步理顺自治区以下各级政府间的财政分配关系，调动各级理财积极性，进一步缓解县乡财政困难，加快县域经济发展将具有重要的意义。
一、改革和完善自治区对下财政体制已势在必行
１９９４年，广西按照中央的统一部署和分税制改革的要求，实施了分税制财政体制改革，建立了分事、分权、分级的财政管理体制。在收入划分上，自治区本级除参与部分地方税收分享外，对所有的主体税收全部下放各市、县。２００１年，自治区为了缓解县乡财政困难，在全国较早地微调了自治区对下财政体制，将一些自治区参与分成的地方税种再次下放地市县。这一改革措施有效调动了地市县增收节支、当家理财的积极性，对缓解市、县、乡财政困难收到了明显效果，有力地保持了全区社会稳定，促进了全区经济社会的协调发展。
近年来，全区财政经济形势发生了较大变化。一方面，中央对完善省以下财政体制提出了明确要求。２００２年，国务院下发了《国务院批转财政部关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》（国发犤２００２犦２６号）文件，明确要求各省、自治区、直辖市政府要结合近年来财政管理体制的运行情况，按照社会主义市场经济发展的要求，打破按企业隶属关系划分收入的做法，进一步完善所属市、县的财政管理体制。２００４年以来，温家宝总理、回良玉副总理等国家领导人对县乡财政体制改革作了重要批示，明确提出要深化省以下财政管理体制改革，理顺和规范各级财政分配关系，切实缓解县乡财政困难。财政部对完善省以下财政体制也进行了具体部署，并出台了推动完善省以下财政体制的有关政策；与此同时，全国大部分省区市对省以下财政体制进行了改革和完善。
另一方面，广西财政经济发展变化的现实要求对自治区对下财政体制进行改革和完善。
一是县级财政的财权与事权不对称，财政供养人员增长过快，县乡政府债务沉重，资金调度困难，大部分县（市）需依靠自治区转移支付才能保证国家规定工资和津补贴的正常发放，不利于进一步帮助县乡解决困难。
二是市对县（市）的财政体制不够规范。在县（市）财力不断向市级财政集中的同时，解决县级财政困难的压力集中向自治区财政转移。
三是按企业隶属关系划分收入不适应完善社会主义市场的要求。
四是自治区本级财政收入增长缺乏弹性，不能随经济的发展而相应增加财政收入及可用财力，特别是对一些由中央和自治区投资的重大项目，自治区本级财政不能因此而享受应有的收益。自治区本级财政调控能力呈相对下滑之势，既难以集中财力办大事，确保自治区党委、自治区政府的重大决策的贯彻实施；也难以对市县间由于经济发展不平衡导致的财力差距扩大的问题进行合理有效的调节。因此，必须按照分税制和完善社会主义市场经济所有制的要求，以解决自治区以下财政体制运行存在的突出问题为核心，合理调整和完善自治区对下财政体制。
二、改革的指导思想、原则和主要内容
为切实解决当前自治区对下财政体制存在的突出问题，进一步缓解县乡财政困难，逐步增强自治区本级财政的宏观调控能力，充分调动自治区、市、县（市）三级加快经济发展和加强财政管理的积极性，自治区党委、政府经过一年多时间的酝酿后作出重大决策，决定从２００５年１月１日起，改革和完善自治区对下财政体制。改革的指导思想是：在中央确定对广西分税制财政体制的框架内，适应完善社会主义市场经济体制和建立公共财政的要求，在逐步强化自治区财政对县（市）财政指导和监督的同时，充分调动各级理财的积极性，促进县域经济发展，进一步缓解县乡财政困难，促进全区经济社会持续快速健康协调发展；进一步理顺和完善自治区对下财政分配关系，增强自治区本级财政的宏观调控能力；逐步建立激励与约束并重的分配机制。
改革的原则是：一是不断缓解县乡财政困难的原则。要从体制上保证县级财政具有与共事权相对应的财力，防止对县级财力的不恰当集中；自治区本级集中的财力主要用于均衡市县间的财力不平衡，增强自治区本级帮助县乡缓解财政困难的能力。二是有利于调动各级政府理财积极性的原则。在收入划分及财政管理职责的确定上，保护和调动市、县政府理财积极性，收入增量大部分留市县，自治区集中小部分。三是平稳过渡的原则。保证各级财政在现行体制和政策规定范围内的既得财力不受影响，通过增量调整逐步增强自治区本级财政的调节能力。四是激励和约束相结合，促进全面发展的原则。能够激励经济发展较快的地区继续保持快速的发展势头，激励经济欠发达地区加快发展，逐步增强自身财力，消除对上级等、靠、要的思想；同时，促使各级加强对财政支出的控制，严格控制财政供养人数的增长和盲目举债，实现财政经济发展的良性循环。五是强化对县级财政管理职责的原则。有利于自治区财政加强对县级财政的监督指导；有利于各地级市财政履行县级财政的指导、支持和监督职责；有利于各县（市）财政不断加强管理，强化自我约束。六是规范、简化的原则。既符合财政体制设施的一般规范化要求，又尽可能简化，便于操作，使各级财政做到心中有数。
改革的主要内容：（１）将增值税（２５％部分）、营业税（不包括金融保险营业税）、企业所得税（４０％部分）、个人所得税（４０％部分，不包括利息所得税的４０％部分）４个税种实行自治区与市、县（市）按比例分享。（２）自治区与市县税收分享比例确定后，各地级市不得再对所辖的县（市）重新确定分享比例。（３）取消享受一般性转移支付补助县（市）的原体制上解。（４）从２００５年起，各地级市一律不得向享受一般性转移支付补助县（市）集中财力。（５）不断加大对县（市）和困难地级市的转移支付补助力度，调节市县间的财力差距，努力帮助缓解基层财政困难。（６）大力推进乡镇财政管理方式改革试点工作。
三、改革和完善自治区对下财政体制是重大制度创新
改革和完善自治区对下财政体制是广西财政一次重大制度创新，符合广西实际，体现了公共财政改革方向，初步建立了一个适应社会主义市场经济体制要求的财政运行机制，较好地解决了财政运行的一些深层次问题，为广西财政的健康运行奠定了良好的体制基础。
——在改革中探寻了公平与效率的最佳结合点。公平与效率是任何形式和类型的管理所追求的基本目标。公平与效率都很重要，但在现实社会经济生活中，公平与效率是一对既相互矛盾，又相互联系和制约的矛盾统一体。广西在改革和完善自治区对下财政体制中，紧紧围绕公平与效率的辩证统一，努力寻找公平与效率的最佳结合点。
一是在省级确定分享比例中体现公平与效率。广西在改革和完善自治区对下财政体制中，将增值税（２５％部分）、营业税（不包括金融保险营业税）、企业所得税（４０％部分）、个人所得税（４０％部分，不包括利息所得税税的４０％部分）４个税种实行自治区与市、县（市）按比例分享。这一做法平等对待各县市利益，不搞照顾，无论是发达地方，还是不发达地方都按税种实行相同分享比例，体现了公平原则；同时，这次调整的４个税种以２００４年为基期年，按确定的分享比例计算的市或县（市）四税分享收入，如果小于市或县（市）的实际收入，差额部分由自治区财政作为基数返还市或县（市）财政；如果大于市或县（市）的实际收入，差额部分由市或县（市）财政作为基数上解自治区财政。这一基数的确定不仅确保了各市或县（市）既得利益，而且有利于促进地方发展经济、培植财源，发展越快，地方在新增部分中得到的财力越多，充分体现了效率原则。
二是在转移支付中兼顾公平与效率。自治区财政将根据体制调整所集中的财力，不断增加对市县的一般性转移支付，这有利于增加困难县乡可用财力，缓解困难县乡收支矛盾，缩小县（市）间财力差异，实现公共服务水平均等化。为了充分发挥政策的正面导向作用，此次财政体制调整，对享受一般性转移支付补助的县（市），取消其原体制上解。同时，要求各地级市一律不得向享受一般性转移支付补助的县（市）集中财力，有效地提高了基层政府自求财政平衡的能力和积极性，防止干好干坏一个样，避免财政体制上的“平均主义”和“大锅饭”，促使各地增收节支工作的进一步开展。
——地方积极性得到了有效保护和发挥。自治区对下财政体制改革和调整，虽然集中县（市）一部分财力，但从体制设计和基数确定来看，自治区在确保各地既得利益的前提下，集中了各地新增财力一部分，新增财力中大部分仍归各地所有，地方积极性得到了有效保护和发挥。另外，在新体制中明确规定，自治区对下的转移支付补助要体现激励县（市）强化财政管理的加快发展地方经济的要求，这一激励措施有助于地方深化改革，加强管理，加快发展经济，做大“蛋糕”。
——增强地方财力，缓解了县乡财政困难。广西在实施新的自治区对市县财政体制改革后，县级财力将有较大增长。一是自治区将加大对县（市）的转移支付补助。体制调整后，自治区集中的财力大部分将用于对困难县（市）的转移支付，其实质是经济较发达的财政增长支持经济欠发达地方的财力不足。二是过去地级市通过体制集中县级财力的做法绝大部分被取消，今后在这方面也受到了限制，有利于县级可用财力会因此有一定的增长。三是新体制更趋规范，引导县级把精力用于发展经济，为县级财政的稳定快速增长奠定基础。
——坚持从广西实际出发，创新财政管理新模式。目前“省管县模式”正在全国推广，并在一些地方已经取得了成功。广西这次改革和完善自治区财政体制，坚持从自治区实际出发，没有照搬“省管县模式”，主要是基于以下几个方面的考虑。
一是财政体制与行政管理体制相对接问题。广西市管县的行政区划直到２００３年才基本完成。由于城市规模小，经济实力弱，有的新建市一年的财政收入才有六七个亿。如果财政管理上不实行市管县，那么，市一级政府发展经济的空间将会受到限制。一级政权，一级财权，一级政府要一级财政支持，这是经典原则。现行行政管理体制是市管县，如果财政实行省管县，现行行政管理体制就会受到挑战。而实际更具体的问题是，现在市管县，也有不少市管得较好，比如，南宁、柳州、桂林三市财政收入占全广西财政收入近５０％，这三个市管了２０多个县，实行市管县，他们都管得比较好。南宁、柳州市近年来每年都给所属县一定的财力补助。如果把南宁、柳州、桂林三市所管的县全部拿到自治区来管，对这些县的财力支持责任全压到自治区本级，那么，本已困难的自治区财政将更加困难。
二是调动市级积极性问题。实行省管县，市对县的经济发展和财政增收的关心程度是否会打折扣，这是一个值得观察和研究的问题。也为了避免这个问题，广西这次改革自治区对下财政体制，把自治区和市对县的责权通过制度确定下来，在实行市管县的框架下，自治区对一般性转移支付补助和其它财力补助账算到县，尽可能发挥自治区、市、县三级理财积极性。那些对缓解县乡财政困难贡献较大的市，自治区将给予奖励，鼓励市把财力往下倾斜，对过去那些经常拦截自治区给县乡财力补助的，或者在县乡财力还没有达到一定程度的情况下也集中县乡财力的市，在这次自治区对下财政体制改革中，用制度、用奖惩阻断他们运用过去的办法。采取这种既与现行行政管理体制吻合、又能解决财政再分配中的现实问题的财政体制，更有利于进一步缓解县乡财政困难。
广西县域经济网