——经济日报“乡镇综合配套改革高层论坛”综述
农村税费改革之后，尤其是逐步减少乃至全面免征农业税之后，农村发展中的深层次矛盾开始集中显现。突出表现在：乡镇机构臃肿、人员膨胀，农民负担反弹的体制性因素依然存在；“三提五统”变成“一事一议”之后，乡镇财政缺口加大，农村义务教育困难重重，农技推广等公共服务主体缺位，乡村债务化解办法缺乏，农业发展的资金瓶颈难以突破，等等。
从长远来看，农村税费改革已经触及深层次体制问题。单抓减负，不仅税费改革难以深入，而且已经取得的改革成果也难以巩固，只有在税费改革的同时，及时推进乡镇综合配套改革，适时转变政府职能，理顺各方面关系，才能构建起与新形势相适应的新型乡镇管理体制。
在这方面，湖北省和襄樊市作出了一些有益的探索。本报从6月23日起连续刊发了“湖北襄樊市乡镇综合配套改革探析”系列报道，引起了社会各界广泛关注。为了更好地总结改革的经验，进一步指导实践，7月17日，本报邀请了改革、三农、财税、金融、宏观、经济等各方面的专家和湖北省、襄樊市的领导，在北京召开了“乡镇综合配套改革高层论坛”。与会专家高度评价了本报报道的“襄樊经验”，也对乡镇综合配套改革如何进一步推进发表了精辟的见解。
“人”的问题
改革中分流的乡镇干部大都是农村的佼佼者，应该充分发挥他们在带领农民致富过程中的作用；但更关键的问题是在于“怎样在乡镇这个层级建立合理的人员进入和退出机制”
改革措施
湖北省从2001年起着手乡镇撤并工作，目前全省乡镇建制总量为964个，比原来减少三分之一。同时，乡镇设立党委、人大、政府三个机构，不再设政协，实行领导班子交叉任职，乡镇内设机构实行撤并，统一设置“三办”(党政综合办公室、经济发展办公室、社会事务办公室)。对“七站八所”等公益事业服务人员实行总量控制，引导事业单位向市场转换机制。截至2005年4月，全省共精简分流财政供养人员23999人。改革之后，大部分乡镇人口和干部比例在1000：1到1000：1.5之间。
我国历史上曾进行过多次农村赋税改革，这些改革后来无一不走向反弹，形成了被称为“黄宗羲定律”的“减轻—加重—再减轻—再加重”的怪圈。究其根本原因，就是财政供养人数太多，乡镇机构运转压力太大。
农村税费改革之后，乡镇机构首先面临的问题就是“人往何处去”。与会专家认为，湖北省通过“有情操作、无情分流、阳光作业、温和消肿”的方法，初步解决了乡镇机构臃肿、人员膨胀的问题，完成了乡镇综合配套改革最为艰巨和复杂的任务，实属难能可贵。
“湖北的乡镇机构改革成效是不错的，现在湖南还有1600多个乡镇，而人口规模更大的湖北只剩964个乡镇了。我们对此持积极支持的态度。”民政部区划司司长戴均良评价说。
但是，“改革的最终目的不是把人减下来，而是要发展农村经济。”中共中央政策研究室副主任郑新立曾经多次到襄樊调研乡镇综合配套改革。他认为在这次改革中被精简下来的干部是乡镇的宝贵财富，应该充分发挥分流人员在带领农民致富过程中的作用。
“襄樊市乡镇干部精简了52%，这些干部长期从事组织管理工作，有一定的文化水平，是农民当中的佼佼者，如果把他们当作‘包袱’一甩了之，那未免太可惜了。”郑新立认为，乡镇机构改革取得阶段性成果之后，应该把主要精力放在发展经济上；改革成果能否巩固，主要得看新的机构在发展农村经济上做得怎样。而发展农村经济，离不开一批龙头企业和致富带头人。
“能不能为他们创造便利条件，创办乡镇龙头企业，甚至是外贸企业，把乡镇特色农产品卖到国际市场上去？”郑新立认为浙江等地的块状经济、“一村一品”等经验都值得借鉴，而分流的乡镇干部应该能够成为吸收这些经验的先锋。
这个观点得到了中国经济体制改革研究会副会长杨启先的赞同，“乡镇干部是乡镇的优秀人才，理应发挥带头的作用。但是这些分流的乡镇干部往往没有专业技术，也很少有经营管理的经验，他们的优势在于吸收能力强，视野相对比较开阔。那么能不能对他们开展一些培训，帮助他们更快地实现转型？”
而在国务院发展研究中心副主任谢伏瞻看来，“人的问题”不仅在于解决好分流人员，关键在于“怎样在乡镇这个层级建立合理的人员进入和退出机制”。谢伏瞻认为，只有建立了合理的人员进入和退出机制，才能彻底解决乡镇机构人员反弹问题。“否则，假设现在留在岗位上的干部出现了不再适合的情况怎么办？新来的大中专毕业生分配怎么办？乡镇干部队伍怎么保持新陈代谢？”
其他与会专家也都认为，把人简单地推向社会、推向市场是行不通的。在分流干部的过程中不但要阳光作业，“以统一的标准对待每一位干部”，而且要有情操作，“对每一位干部都充满感情”，努力帮助他们解决实际困难，实现平稳分流。这是乡镇综合配套改革能否顺利推进的前提条件，也是核心内容。
“钱”的问题
“乡财县管”是普遍性的改革方向，改革的成本应该找到合适的分摊方式，但公共财政的阳光普照农村暂时还有一定困难，乡镇要立足于发展经济，提高财政自我保障能力
改革措施
“自费改革为主，上级支持为辅”是湖北省推动乡镇综合配套改革的重要原则，各地筹措改革成本的主要途径有：拍卖闲置固定资产，划转有效债权；县乡通过调整财政预算，安排一定资金，分期支付补偿；省里通过转移支付给予一定的奖励补助、提前借支2005年—2007年部分一般性转移支付。省委、省政府坚持“财力下移、困难上移”的原则，最近又决定筹措10亿元资金，以适当方式支持乡镇转制事业单位职工补缴养老保险。
但财政转移支付还不能完全满足乡镇运转的需求，湖北省许多地方实行“乡财市管乡用”，通过深化职务消费改革等手段提高财政资金的使用效率，同时立足农业发展经济，着力培育新的财源。
乡镇机构改革之后，吃财政饭的人员少了，但税费改革同样大大减少了乡镇财政的收入。在乡镇综合配套改革的过程中，乡镇机构不但要有足够的财力保持自身的正常运转，而且还要筹措到足够的资金，来支付改革的成本，包括“减人”、“养事”、“还债”等多种支出。“钱从哪里来”的问题解决不好，不但改革无法顺利推进，已经取得的成果也有可能回到起点。与会专家对湖北省在改革当中开源节流、增收减支，完善乡镇财政管理体制的做法表示了肯定与赞赏，他们同时认为，“钱从哪里来”的问题，不光是要理顺乡镇财政管理体制，解决好当前支付改革成本的钱的来源问题，还要不断发展经济，提高乡镇财政的自我保障能力，以解决好农村各项事业长远发展所需的费用。
“湖北省筹措10亿元资金，来解决乡镇转制事业单位职工的社会保障问题，这是需要下很大决心的。”中国经济体制改革研究会副会长杨启先对此颇有感触，“全国事业单位改革涉及到将近3000万人，这些人的社会保障问题不解决，事业单位转制问题就解决不好，像我们研究会同样存在这样的问题。”
杨启先认为，“就乡镇事业单位来说，湖北省拿出10个亿能够解决，全国也就200亿左右，难度不是很大。”
“湖北的改革实际上是零成本运行。”襄樊市委副书记、中编办政策法规司副司长靳永龙认为，乡镇事业单位的社会保障问题是“历史旧账”，即使不搞乡镇综合配套改革，迟早也应该解决。
“在推动改革的过程中，即期的投入应该增加。”靳永龙说，他到襄樊以挂职的形式蹲点调研乡镇综合配套改革，发现改革的难度远远超出自己的想象。“很多同志40多岁了，是家庭的顶梁柱，说分流就分流了，乡镇财政状况差，补助非常少，中西部地区就业机会又少，只好到沿海地区打工，十分艰难。”
事实上即期投入不足，不仅在“减人”工作上困难重重，在“养事”和“还债”方面形势更加艰巨和复杂。
“人员减少以后，对农民的公益性服务会不会减少？‘七站八所’推向市场以后，会不会堂而皇之地以市场的名义向农民收钱，从而变相地增加农民负担？”国家发改委体改司司长范恒山提出了这样的担心。他认为乡镇综合配套改革可以在利益兼顾中寻求新的利益平衡，但是必须处理好大胆创新和平稳衔接的关系，保证对农民的公益性投入不打折扣。
“乡村两级债务问题是多年来一直困扰‘三农’发展和基层政权运转的突出矛盾，要巩固中央农村税费改革的成果，就必须高度重视乡村债务问题。”中央财经领导小组办公室副局长赵？说，现在乡村两级债务已经相当庞大，推进乡镇综合配套改革必须首先锁定原有债务，鼓励在改革中积极化解债务，防止乡村债务出现新的膨胀。同时，要研究并区别债务形成的不同性质，采取多种办法有效化解。属于公共支出和基层政权建设形成的债务，各级财政要积极承担起化解的责任。“这个问题解决不好，农村税费改革的成果就难以巩固，就会继续成为阻碍‘三农’加快发展的重要障碍。”
这些问题，即使上级财政加大支持力度，也很难从根本上满足需求。怎么办？国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊认为，乡镇政府在财政增收方面应该有所作为，以提高财政自我保障能力。“要客观看待乡镇政府的招商引资。我们认为在未来的10年内，中国将发生一次大的产业转移，沿海发达地区的许多产业会向中西部地区的县市转移。乡镇政府要为承接产业转移做好各项准备。事实上我们现在回过头去看广东等一些发展快的地区，大部分都是招商引资做得好的地区。当然政府招商引资的行为必须得到严格的规范。”
这得到了一些专家的认同。国家发改委宏观经济研究院副院长陈东琪认为，“没有发展做支撑，改革很容易回到原地。而发展的后劲只能来自当地经济的发展，就乡镇来说，必须要有一定的乡镇企业来支撑。改革的综合配套性如何体现？譬如金融配套改革，能不能考虑农民的贷款问题？”
财政部财政科学研究所所长贾康更加关注乡镇财政体制问题。“改革的普遍性方向，应该是财政层级的扁平化，乡级财政变成县级财政的预算单位，不再作为财政实体存在，现实的操作方式是‘乡财县管’。以财政层级的扁平化带动行政机构的扁平化，这是我们应该考虑的思路。”
“事”的问题
乡镇机构改革之后，乡镇人员减少了，但是对农民的公益性服务不能减少，不但如此，原来没有到位的服务，还应该进一步得到完善。这一点做得好不好，是衡量乡镇综合配套改革是否成功的重要标志。
改革措施
在农村公益服务方面，湖北在改革当中探索了“政府买服务，养事不养人”的路子。他们明确，县、乡镇政府是提供农村社会公益服务的责任主体，县级财政将农村公益事业服务按照部门预算要求纳入政府财政预算。按照“政府出钱，购买服务，合同管理，农民认可，考核兑现”的原则，公益服务可以向转制后的企业或中介服务组织采取委托代理的方式进行，也可以通过公开招标向有资质的服务实体和个人采取购买的方式进行。
与会专家认为，湖北省在实践中探索的“政府买服务，养事不养人”的做法是成功的，把事业单位的公益性职能和经营性业务分开，理清了政府和事业单位的关系，有利于事业单位的顺利转制。
但是，“光靠财政资金和有限的行政费用去购买公益性服务是远远不够的。”郑新立认为，在改革中应该引导农民成立各类经济合作组织，发挥农民自身的力量，依靠合作组织来提供充分的公益服务。
赵？认为，“城乡差距最初是由城乡生产方式和效率的差异所决定的，但必须看到这不是造成我国城乡差距扩大的根本原因。生产要素不能在城乡间自由流动、农业与农村经济组织方式创新受到很大制约和长期的城乡政策差异，才是农村发展远远落后于城市的根本原因。”从这个意义上说，他认为乡镇综合配套改革要积极为鼓励农村经济组织和生产方式创新发展营造环境，当然也包括让农民从实际出发自愿发展各类合作组织。
韩俊说，改革不能影响对农民公共服务的提供。取消农业税，相当于减轻了农民每年2000亿元的负担。但是农业税取消之后，面临困难最大的是农村的中小学校。“财政拨付的经费最多只能维持学校的运转和教师工资的发放，至于学校软环境的改善，许多地方恐怕连想都不敢想。”
在韩俊看来，让公共财政的阳光普照农村，在短期内还有困难。“所以要建立农民自主决策为主、政府补助为辅的公共品提供机制。”他认为，在自然村范围内，以“一事一议”的方式，让农民自主决策、自己承担部分费用是现实的，但政府应该尽量给予补助。
对于事业单位改革，韩俊赞同不能“一刀切”。“有些承担着部分公权力的事业单位，不但不能转制，政府还要收回来。”北京大学政府管理学院博士后刘明兴也认为，有些事业单位的职能是可以直接市场化的，譬如农技站、兽医站；有些则是不宜市场化的，譬如乡镇卫生院。陈东琪则认为，对于农村公共服务，“哪些是乡镇政府能做的，哪些是由省市政府或者中央政府来做的，要有具体的规定，甚至要有具体的分担比例，这个必须细分。”
在国家发改委体改司司长范恒山看来，要解决好“事的问题”，首先必须处理好四个关系。一是处理好重点突破和全面推进的关系，“税费改革是重点，还必须致力于大的配套，譬如乡镇机构定了后，干部制度怎么改，决策机制怎么改”；二是处理好大胆创新和平稳衔接的关系，“机构改革了，职能必须衔接上；人员减少了，服务不能减少”；三是处理好局部探索和环境协调的关系；四是处理好近期探索和长远机制构建的关系。
中共中央政策研究室副主任郑新立也认为，乡镇机构改革在农村改革中开了一个好头，但要真正解决“事”的问题，必须要致力于其他配套改革，“主要有四个方面，包括完善农村基本经营制度，完善农村教育制度，完善农村新型合作医疗制度，完善农村金融制度改革等等。”
中共中央政策研究室副主任 郑新立 国务院发展研究中心副主任 谢伏瞻
中国经济体制改革研究会副会长 杨启先 国家发改委体改司司长 范恒山
国务院发展研究中心农村经济研究部部长 韩俊 国家民政部区划司司长 戴均良
国家发改委宏观经济研究院副院长 陈东琪 中央财经领导小组办公室副局长 赵旻
财政部财政科学研究所所长 贾康 北京大学政府管理学院博士后 刘明兴
（文／万建民 图／赵晶）
广西县域经济网