徐小青：统筹城乡破解“三农”

徐小青　国务院发展研究中心农村经济研究部副部长

　　2004年对于我国的农业、农村和农民来讲，应该是一个具有转折性和标志性的年份和时期，这里有它的背景。中共十六大提出来统筹城乡发展的重要思路，中共十六届三中全会进一步概括为五统筹的科学发展观，政府和社会已经意识到，巨大的城乡差距、巨大的地区差异，可能会造成城市和乡村经济社会发展的断裂，就是说已经看到了这种危险。单靠调整农业结构增加农民收入、缓解农业和农村的矛盾不行，“三农”问题的成因早已超出农村的范围。 

    在我国城市化和工业化的进程中，农业和农民明显处于弱势地位，如果城乡居民收入差距过大，农民的权益又得不到保障，难于分享经济增长和社会进步的好处，不仅给城乡经济发展造成损害，也会酿成严重的社会问题。所以我认为以2004年中央一号文件为标志、围绕农民增收难的问题，提出20多项措施，以及其它惠及农民的政策，体现了统筹城乡经济社会发展的思路。这个转变具有历史意义，是具有标志性的转折。 

    2003年9月份以后，粮食价格突然上涨。这是粮食的供求关系发生变化的结果。我们连续四年当年的粮食生产不能满足当年需求，累积起来，缺口越来越大。连续六年粮食价格低迷，种粮农民增收难。中央一号文件提出并采取了一系列鼓励粮食生产的政策，就是支持14个粮食主产区，想办法增加种粮农民的收入的政策措施。主要是“三补两减”。比如对主产区种粮农民的直接补贴，2004年中央转移支付219亿，农民拿到减税和补贴两项得到的好处是302亿，这对于形成2004年农民收入能比上年增长6－7％这样的水平起了重要作用、非常关键的作用。有统计数字显示，1997年种粮农民的家庭经营收入是1287元钱，从1997年到2003年，农民的这部分收入从来没有超过这个水平。而2004年前三个季度，农民这块收入达到了1371块钱。2004年粮食总产量有明显的恢复性增长，扭转了4年粮食生产连续下降的趋势，这件事意义重大。 

    在支持粮食生产过程中，中央政府采取了一系列的措施，推动了包括农村税收体制改革，加快了5年内取消农业税的进程。 

    同时还有一个重大的变化，就是国家开始探索转变对农民收入和农村经济社会发展的支持方式，这背后即有W TO农业协定关于国内支持政策要求的背景，更重要的是随工业化城市化的推进、国家财力不断增强而导致的支持方式的变化，2005年会在2004年的基础上探索建立支持粮食生产和粮农增收的长效机制。 

    2004年还有一个突出的问题，就是中央着力解决乱征滥占农民土地的问题。过热征地，一是浪费我国宝贵的耕地资源，二是造成数千万失地失业又没有社会保障的农民，在严重损害农民的土地权益的同时，也造成社会的不稳定。我们现行的《土地管理法》和《农村土地承包法》，这两法之间的征地制度有缺陷。《农村土地承包法》规范了农村土地内部的权益等问题，当农村土地一旦转成建设用地，他就无能为力，无法保证农民的土地权益。这里边有很多数字，比如规划了多少开发区、农民土地权益受损等等。总的讲，城市经济之所以能这么高速的发展，靠农村便宜的土地和农村便宜的劳动力是两个重要的因素。这实际上都是对农民权益的损害，造成了城乡之间巨大差异，从而造成城乡经济社会发展失衡，因此也不可持续。2004年中央政府应该说采取了强硬的措施，宏观调控先控的乱占农村土地。同时启动修改土地管理法，主要是改革征地制度的调研和讨论。这个问题应该说是一个宏观问题，更是战略问题。 

    再一点值得关注的，2004年推动了一系列农村经济体制改革，包括农村金融体制和信用社的改革，也包括伴随着粮食流通体制的改革，还有县乡政府管理体制改革的调研与讨论，关于农民专业合作组织的立法工作等。这些都在2004年当中有了明显的进展，都在变化之中，可能在2005年里会有所突破。 

    2004年经济工作会议的时候，中央领导做出两个趋势的论述，提出了我们现在已经发展到“以工促农、以城带乡”的阶段，也就是说开始进入了一种由二、三产业和城市经济反哺农业和乡村经济社会发展阶段，这是一个重大的判断，同时也预示了2005年农村政策的走向。