三江良口乡良力屯从大山腰迁到了321国道旁，按“公园化+产业化”模式新建侗寨，使侗寨蜕变为农旅结合的生态休闲景点。龚普康/摄
核心阅读 增减挂钩政策通过城乡用地的“一增一减”，实现工农互惠、以城带乡，既改善农民生活条件，增加了耕地面积，又缓解城镇用地压力，促进了经济发展，推动贫困地区人民加快脱贫。
近年来，防城港市港口区、三江侗族自治县、北流市等增减挂钩试点地区因地制宜，创新推进，新农村建设找到了突破点，让当地群众分享到政策红利。
A 废盐田蝶变 老百姓增收
走进防城港市港口区光坡镇栏冲村，映入眼帘的是一大片错落有致的鱼塘，不时有白鹭展翅飞来栖息，鱼塘旁分布着一条条水泥硬化的排水沟，笔直的道路向前延伸，路两旁绿树正茁壮成长。
这是港口区城乡建设用地增减挂钩试点项目拆旧区，很难想象它原本是一大片濒临废弃的盐场工区。
随着防城港市港口区工业化不断加速，工业用地供求矛盾也日益突出。据统计，港口区工业规划开发面积已经达到302平方公里，占该区土地面积的77%。如何统筹利用好土地，使之发挥更好的经济效益和社会效益，是摆在港口区面前的一道难题。
增减挂钩项目成为港口区破解发展难题的突破口。项目拆旧区为原企沙盐场国有工矿用地，属于低产能的荒废盐田，面积40.094公顷。该项目2012年获得批复以来，港口区政府从区财政拿出3361万元作为增减挂试点项目专项资金，其中包括国有工矿用地按程序收储资金2045万元，另外1316万元用于项目拆旧区复垦为农用地，全部资金由港口区财政自筹解决，没有占用一分“耕开费”。同时，在拆旧区复垦主体工程所需的资金上也给予充分保障，使项目得以顺利推进。
2013年3月20日，该项目复垦区正式开工建设。拆旧区完成土地翻耕34.11公顷，其中包括虾塘26个，水田7块。项目复垦区于2014年11月初步验收合格。
为了项目的可持续发展，防城港市根据建设“边海经济带”的总体部署，将该项目融入海洋经济带中的“大东沙”片区，统筹整合了港口区农业、林业、水利、旅游、水产畜牧、住建等多个部门资金进行二次投入。
在后续生产管护方面，防城港市政府经招商引进了鑫润养殖公司，采取“公司+基地+农户“的模式，大力发展池塘标准化养殖和休闲农业。2015年，鑫润养殖有限公司与广东海洋大学签订了《产学研合作协议》，从广东海洋大学引进了南美白对虾与沙箭鱼混养最新技术成果并取得成功。目前，该项目已打造成为广西现代生态农业示范基地，为防城港市观光农业搭建了突显地方特色的滨海旅游观光平台。
“现在沙塘搞得好美观!”66岁的企沙盐场退休职工戚汝岳感叹盐场天翻地覆的变化。2003年，他退休时工资仅为300多元，留在记忆中的还有一大片荒废的盐田。如今，戚汝岳被鑫润公司聘为员工，负责养殖基地的排灌水管理工作，每月有2000多元收入，此外还有1900多元退休工资，日子过得很红火。
推动技术落后、产能低下的企沙盐场改制转产，一方面解决了50多个面临失业的企业工人再就业问题，另一方面将废弃的工矿用地安排增减挂钩试点项目，复垦农用地32.07公顷，新增耕地约6.44公顷，为港口区直接增加32.07公顷建设用地指标，大大缓解该市建设用地指标短缺的困境。
2016年1月19日，广西国土资源厅对该项目区进行了实地抽查。评价结果为：工程质量各项指标均合格;水田达到国家级自然质量6等，国家级利用等级8等，国家级经济等级8等。
B 山高路难行 搬迁生活新
三江侗族自治县良口乡地处桂湘黔三省交界处。该乡的良力屯和支打屯地处山坡上，地灾频发，交通不便，汽车、摩托车等交通工具都尚未通达，群众出行、劳作需要翻山越岭、跋山涉水，生产生活条件十分恶劣，有些村民一辈子连乡镇的集镇都没到过。2010年，两个屯人均纯收入仅800多元，群众生活非常困难。
2011年，该县选取良口乡良力屯、支打屯和老堡乡漾口村砖厂3个地块，作为第一期城乡建设用地增减挂钩项目拆旧区试点。整合了国土部门的用地增减挂钩资金、发改部门的异地搬迁扶贫资金、扶贫部门的产业扶贫资金等，同时发动群众自筹资金，将良力屯、支打屯整体搬迁到沿国道、江河附近地区。
该县政府要求各部门结合三江的旅游资源统一规划建设，良力屯从大山腰整体搬迁到321国道旁后，按“公园化+产业化”模式新建侗寨，在村内统一修建风雨桥、垃圾焚烧炉，配套建设绿化带、停车场、太阳能路灯，并给禽畜统一修建“集体宿舍”，村边稻田按“田里养鱼、池中养鸭、田边种菜”模式推行立体无害化种养产业，使侗寨蜕变为集民俗体验、特色餐饮及休闲垂钓等功能于一体的农旅结合的生态休闲景点，吸引不少中外游客前往体验观光。
两个屯搬迁到新村后，三江以城乡用地增减挂钩为契机，对废弃的村庄建设用地复垦为可耕种的农用地。对于复垦的农用地，根据地类的不同，引导农民利用扶贫产业资金发展茶叶、油茶、种稻、养鱼等产业，使群众生产生活面貌得到极大改善。2015年，良力屯、支打屯农民人均纯收入已从800元增加到3300元。
而老堡乡漾口村复垦点，原为旧砖厂和废弃的木材加工厂，一直闲置多年。该县将场地内的破旧房及砖窑拆除，通过田、水、路、林、村综合整治，不但对废弃土地进行复垦，还一并建设了村屯基础设施。项目组完成复垦项目交付农民使用后，农民发展稻谷、脐橙、茶叶、冬种油菜等产业，2015年全村人均纯收入超过6800元。
该县增减挂钩试点项目经复核测量统计，项目实际增加耕地2.56公顷，新增耕地率达72.59%。如今，复垦出来的农用地全部种植农作物，水田在春秋种植水稻、养鱼，冬季种植蔬菜，一年四季农用地都是绿油油的。
广西国土资源厅相关专家指出，该项目成功实施，对全区开展用地增减挂钩试点项目支持扶贫移民搬迁具有借鉴意义。
C 建新不忘旧 复垦存量活
一栋栋小楼拔地而起，干净整洁的水泥路两旁装上路灯，村里新建的篮球场、健身场所不时传来阵阵笑声。近日，记者到北流市民安镇松石村采访，17组村民古家震见有人来访，高兴地邀约到家里坐坐。
他说：“现在真是过上好日子了，以前条件差，房子都是泥砖砌的，村里道路一下雨全是泥巴，现在家家户户按规划建起了小洋楼，还安上了铝合金窗户、不锈钢大门。”古家震家原有3户400多平方米，现在通过建新拆旧，把闲置的旧房屋拆除整理复垦为耕地，在离城镇近的新址补回同等面积建设土地，并获政府补贴50多万元用于修建新居。此举在促进农民向城镇集中，推进城化建设的同时，大大改善农民的居住环境和生活条件，方便农民购物、就医和子女上学。
松石村村民居住环境明显改善，得益于城乡建设用地增减挂钩政策。
2010年12月，北流市启动城乡建设用地增减挂钩试点工作，5个试点项目总规模为245.01公顷，涉及16个乡镇共961个地块。试点项目的工作经费和奖励经费等资金，全部由市财政从土地出让金中支付。
在实施过程中，北流市相关镇政府和试点项目涉及的每个农户签订《宅基地复垦确认书》，合理补偿和安置拆旧区的集体和农民，妥善处置腾退复垦后的耕地归属。同时明确建新地块有偿供地的所得收益，首先用于项目区内农村基础设施建设，优先支持农村集体发展生产、改善农民生活条件。
为高效推进增减挂钩工作，北流市政府先后出台多项奖励政策文件，明确项目建设资金来源、工作经费和农户奖励经费，并对拆旧区复垦工程费用实行包干制，由项目所在镇政府组织实施，镇内统筹平衡开支。
由于5个试点项目复垦面积达245.01公顷，涉及961个地块，平均每个地块为0.04公顷到1公顷不等，普遍零星分散，按照传统工程招标模式，难以推进。为此，在试点前期，北流市着重抓好宣传发动，并通过出台奖励和激励措施，采取每亩复垦施工费5000元，完成后奖励农户每户4000元的有效办法，明确对于零星细小的地块，由镇政府与农户签订复垦施工合同，以奖励到农户、实行农户承包的模式，鼓励群众自行复垦，并做好监督指导工作;对农户无法实施复垦的，以项目所在村为单位按规定统一组织实施，使各试点项目顺利推进并取得成效。
5个试点项目完成一期复垦后，北流市城乡建设用地增加153.79公顷，农村建设用地减少153.79公顷，优化了城乡用地布局，减少了部分空心村闲置现象，同时通过奖励和激励机制，改变部分农户建新不折旧观念，盘活了农村存量建设用地。
增减挂钩宜逐步放宽
段向峰
城乡建设用地增减挂钩(简称“增减挂钩”)通过将农村建设用地复垦为耕地，实现对城镇建设占用耕地的有效补充，并将城乡土地级差纯收益反哺农村，是一项促进城乡统筹“保护耕地和保障建设”双赢的制度设计。
经过多年的试点，我区增减挂钩成效明显。一是促进了耕地保护。截至2016年2月底，全区拆旧区复垦出耕地面积1684公顷，已通过自治区确认的耕地面积914多公顷，保证项目区耕地数量不减少，有利于实现耕地保有量目标。二是促进了节约集约用地。全区通过实施增减挂钩项目，预计可腾出5375多公顷的废弃农村居民点用地和工矿地。通过进行空间上的重新整理，变零乱分散为集中有序，改变农村居民点和农村工矿建设用地位置交错、生产区和生活区界限模糊的现状，从而促进土地利用合理分区，达到优化土地结构和提高土地利用集约度的效果，提高土地集约节约利用程度。三是促进了城乡统筹发展。广西通过开展实施增减挂钩工作，将城镇建新地块有偿供地所得收益，用于项目区内农村和基础设施建设，改善农村面貌。同时，复垦增加的耕地或通过流转促进农业适度规模经营，或交还原农村集体经济组织管理经营，提高用地效益。
在看到成绩的同时，我们也要关注增减挂钩实施过程中存在的问题，比如项目实施进度慢，复垦出来的部分耕地质量偏差，基层政府积极性不高等等。笔者认为，资金不足仍是制约我区增减挂钩工作顺利推进的主要原因。逐步放宽相关政策，适当引入社会资金，是激发增减挂钩活力的有效途径。全面放开周转指标不能跨县区交易的限制，以及跨县区交易不能免缴耕地开垦费和新增建设用地使用费的限制，提高土地级差收益，才能将更多资金返还农村，支持增减挂钩项目实施和新农村建设，使增减挂钩政策发挥更大的社会效益。
广西县域经济网