在十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》里，农村金融制度成为六大金融制度之一。“这表明政府更加强调农村金融在农村经济中的发展作用，成为现代农村经济的核心。”中央农村工作领导小组办公室副局长陈剑波表示。而在十七届三中全会召开之后，如何使农村金融制度的设计更好地服务农村经济发展成为决策者亟待解决的问题。
事实上，中央政府在2007年年初召开的全国金融工作会议上就曾提出，要在农村建立多层次、广覆盖、可持续发展的农村金融体系，建立和小额信贷互为补充、互相匹配、分工合理完整的金融体系。
对于多层次金融体系的含义，中国社会科学院农村发展研究所党委书记、副所长杜晓山表示，一方面是指几个大市场的多层次，包括银行业市场、资本市场和保险市场。“银行业市场中涉及比较多的是信贷市场，与信贷市场相比，农村金融在资本市场和保险市场所占量微乎其微。”单就银行业体系来看，又分为两方面。一方面是政策性、商业性和合作性金融，包括民间非正规金融；另一方面是银行借贷的客户定位。多层次还体现在同一个组织内，针对不同客户群，推出不同的金融产品。所以说，多层次包含多元化的内容。
陈剑波则认为，创新农村金融体制，内容非常丰富，不光是银行业，还包括保险、资产管理、租赁等其他金融业。因此，“建立现代农村金融制度，是整个金融体制更为长远的架构，绝对不是单一的只针对银行一类金融服务机构。”
对农村金融体系的主体架构，国务院发展研究中心金融研究所研究员高伟认为，农村金融体系的主体是商业性金融、合作性金融和政策性金融，这几种金融机构主要活跃于货币市场，为农村生产和农民生活提供中短期资金服务。高伟认为，首先应该强化几类农村金融机构的支农功能，“要规定县域内银行业金融机构新吸收的存款，应主要用于当地发放贷款，并安排好配套激励政策，引导更多的资金流向农村。这一点很重要。”
其次，要放宽农村金融准入政策，增强农村金融体系的竞争性，在竞争中提高农村金融服务水平。
另外，适应现代农业发展的需要，还要发挥资本市场的作用，为农业生产提供中长期资金服务。这就需要发挥股票、债券融资的功能，探索土地债券的有效实现形式。要积极发展多种形式的农业、农村保险和农产品期货，创新担保机制，逐步建立存款保险制度，分散和降低整个农村金融体系的系统性风险。“这些都是基础性工作，是完善农村金融体系的重要内容。”高伟表示。
讨论嘉宾：
中国社会科学院农村发展研究所党委书记、副所长杜晓山
中央农村工作领导小组办公室副局长陈剑波（说明，此文已经陈局长审查，卢晓平）
国务院发展研究中心金融研究所 高伟
农村政策金融是引导
上海证券报：我国已经初步形成包括银行、保险、担保、资产等业务类型的农村政策性金融体系，在建设现代农村金融制度的过程中，农村政策性金融体系如何进一步补充和完善？
陈剑波：所谓政策性金融体系，包括政策性银行、保险，以后还将有新的金融业涉足。
具体地说，近些年国家开发银行做了很多工作，包括开发性贷款和利用政府构建的信用平台发放贷款等，开始发挥政策性金融的作用，效果不错。作为专门为农村服务的农业发展银行，累计的亏损和不良资产等大量包袱还没有消化，要想发挥作用还要受到限制。目前政策性农业保险刚起步，规模还较小。整体而言，农村市场政策性金融严重缺位。
实际上，对开拓农村市场的银行，是商业性还是政策性完全划分清楚是一件比较困难的事，况且，两者相互之间是动态变化。从目前农村政策性金融需求看，最迫切的是长期的基础设施建设投资，这将对整个农业未来发展产生很大影响，但却无法从现有金融系统得到满足。
杜晓山：农村政策性金融体系的完善是一个比较长的过程。
例如，人民银行于2005年在5个省设立了7个小额贷款公司进行试点，直到2008年才形成了一个正式文件，确定由各省根据本省情况来决定是否设立小额贷款公司。再比如，银监会2006年底出台村镇银行、贷款公司和农村资金互助社这三项政策，当时在6个省设立了试点，2008年扩大到在30个省设立试点，每个省只设两、三家，明年将会把试点范围再扩大，但没有说要全面推行。因此，体系的建立要经历一个过程，并且，随着时间的推移还要做适当调整。
农业保险是小额保险里最难的一种，现在刚刚开始。我们目前所接触到的许多小额农村保险，实际上指的是相对简单的人身保险，做真正的农业保险是最难的。因此，我们还要经历漫长的过程。
当然，农业政策性金融体系在农村推进速度慢和风险大有关，如果有配套政策措施，推进速度会加快。配套措施包括直接配套和间接配套，直接配套是指发展当地基础设施建设，支持社会发展事业，采取粮食直补等一些农业直补措施；间接配套是指提供补助、启动资金、提供担保等。如果配套措施做得好，降低信贷风险，金融机构自然愿意进入农村市场。
高伟：我国是农业大国，农业还是弱势产业。农村需要的、商业性金融不愿或无力进入的领域，就需要发挥政策性金融的作用。政策性金融是商业性金融的补充。随着农业经济的发展和农村金融市场的不断完善，商业性金融觉着有利可图愿意进入了，政策性金融就要逐渐退出，不能与商业性金融争利。当前，各类政策性金融机构要加大对农业开发和农村基础设施建设中长期信贷支持，推动传统农业向现代农业的转变，推动城乡一体化进程。
农村商业金融是主体
上海证券报：在建设社会主义新农村的背景下，您如何看待商业金融机构在农村的发展？大型商业金融机构如何通过金融创新方式进入农村市场？
陈剑波：目前比较流行的说法，认为给三农提供金融服务，存在风险高，没收益甚至是亏损，一定要有补贴才能开展业务，这是与实际情况不相符合的模糊认识。
并不是说县和县以下的银行的一定是亏损，一定是需要补贴的。有很多实际例子表明，包括在国家级贫困县开展农业金融服务，也有盈利的。
商业性金融服务参与农村金融市场是可以盈利的。但问题是为什么会出现大家都怕深入腹地的现状呢？很大程度上是我们没有弄清楚农村金融市场的实际情况，而是按照自己的想象和经验得出结论。
对于商业金融机构，盈利是首位的。但是，农村客户市场盈利空间和城市客户盈利空间、方式等完全不一样，市场差异很大。20多年来，我们的金融服务产品，特别是银行信贷产品、信贷管理体制、风险防控的手段、考核制度和激励机制，包括在上述基础上建立起来监管体制等一整套服务运行模式，都是按照城市客户设计的，并不适应农村客户。如果将为城市客户服务的运行模式直接嫁接到农村市场，相互之间肯定是不吻合不匹配的，出现亏损也在情理之中。
另外，我们还应该注意到，一些部门谈起农村金融，特别愿意讲为农户贷款提供的服务。其实，细分下来，现在近10亿人的农村市场对金融服务最大的一块需求是在非农业，不是纯粹的农业生产需求。统计显示，农民新增收入一半来自非农产业。从国家经济发展主线看，我国正处于城镇化的快速发展进程中，职业迁移过程中将出现很多新的金融服务需求。
杜晓山：大型商业金融机构进入农村金融市场，从原则上讲，有两方面考虑，一是大型金融机构是否愿意做农村金融业务，二是有没有做好农村金融业务相应的管理、技术水平。
从方法上讲，一种方法是通过批发、委托，选准零售金融服务机构，寻找代理去服务乡镇企业、服务农户。另一种方法是大型商业金融机构直接做农村金融，既服务于农村大中型企业，也服务于农村小型企业。还有是针对农户、甚至面向低收入农户提供小额信贷业务，如今年农行就打算推行500万张“惠农卡”。此外，也通过手机银行、电话银行等服务居住在偏远地区、不便去营业网点的农户。收益，服务农村金融机构方式多样，许多也是探索出来的正在进行的。只要有心做也有能力做，创新就没有什么难的。农村和城镇市场都属于农村市场，大型商业金融机构应同时关注。
高伟：在目前的农村金融体系中，商业性金融是主体，包括农行、邮储银行、村镇银行、贷款公司等，农信社系统包括农商行和农合行是地方性银行，也应该属于商业性金融的一部分。
金融机构需要讲政治，讲奉献，这是对的。但我们不能回避这样一个现实，那就是商业性金融机构服务农村经济，其出发点是为了盈利，在这一过程中产生的各种福利和便利，都是副产品，不是主业。对于大多数商业性金融机构而言，只讲付出不讲回报，只讲贡献不讲收益，短时间行，长期肯定不行，因为经营和财务上的可持续发展是金融机构存续的前提。承认这个现实，然后制定一系列切实可行的游戏规则，重构农村金融体系，才能产生意想不到的效果。
对于大型商业金融机构，要努力做好以农村金融为主体的县域金融这篇大文章。从金融机构角度看，随着城市金融竞争的加剧，利润空间越来越小，城乡金融服务的利润率也将日趋平均化，开发并牢牢占据县域金融，拓宽业务并提高市场竞争力，是大型商业金融机构，必须面对的课题。改善县域金融服务，商业银行需要结合区域经济运行实际，适度授信分权，推行以县级支行为中心的县域金融资产负债比例管理，并实施等级行管理；对新增不良贷款要进行客观公正的评价，做到奖惩分明；要建立信贷营销的正向激励机制，鼓励其充分发挥贷前调查和贷后监督过程中的主观能动性；要认真研究县域网点撤并后的服务功能问题，加大县域金融产品设计、推广力度。要创新业务流程，缩短管理链条，对县域的授信要着重于规范操作和风险度管理，创新信用评级，将县域经济实际与金融业务管理相结合，制定符合县域企业特点的信用等级新标准；要尽快建立多层次的农户和农业中小企业信用担保制度，发挥担保机构的综合效能。
农村合作金融是基础
上海证券报：作为在世界各国普遍存在并且发展很成功的农村金融组织形式，农村合作金融被视为未来农村金融服务的主要提供者之一，目前我国正在进行农村合作金融改革，您认为我国的农村合作金融制度应如何设计？
杜晓山：从目前状况看，大多数合作银行，目前已经不是真正意义上的合作金融，而是商业金融，在理念、做法上与合作金融有很大区别，只是仍然冠以合作金融的名义。
合作金融应该秉承民主、自愿、一人一票、互助性的原则，而不是追求利润最大化。从2000年开始，人民银行要求农信社做合作金融，但实际上行不通，于是在2004年就提出并不强行要求农信社是做合作金融还是做商业金融，而是要根据当地发展水平和本机构的情况来决定采取哪种金融方式，这等于放开了对农村信用合作社的限制。因此，现在绝大多数农信社都是以盈利为主要目标的，兼顾一定的合作性质。
我认为，应该出台合作金融相关法规或政策规定，鼓励真正具有合作性质的金融机构产生。例如，农村资金互助合作社应是合作金融的一个组成部分，但是是否能够真正做到合作互助，这需要国家鼓励、政策先行。
目前我国农村合作金融的改革和发展，是整个金融体系中最薄弱的环节，改革势头不错、方向也对，但是离真正达到目标，还有很长的路要走，还需要非常大的努力。
陈剑波：对于农村合作金融改革，社会上一直有不同认识。因为没有相应的法规，法律地位缺失，现在无法对其进行明确界定。因此，对于目前农信社性质，现在无需讨论是合作的还是商业的，可以先生存下来，不断改进服务，为社会提供更好的金融服务。况且，数据显示，现有信用社的经营明显好转。而出现的问题是否与分散的股权有必然关系，还需要探讨。
高伟：农村金融也是金融，之所以能保持其相对独立性，我认为一是农村金融要以合作金融为基础，二是和土地挂钩。我所说的合作金融，是真正意义的、农民自己的合作金融，是与农村合作组织结合在一起的合作金融。合作在我国农村发展前景广阔，合作将渗透农村经济社会生活的方方面面。要通过合作金融的纽带作用，把农民紧密地联系在一起，增强抵御各种自然和市场风险的能力，提高市场地位。
我国农村金融改革的难点是偏远落后地区，在那些地区商业性金融根本无法生存，并形成了农村金融服务空白，不能适应新农村建设的需要。在调研中我发现，合作金融在偏远落后地区有着顽强的生命力。合作金融虽然形式多样，也有共同的特点，农民掌握着合作金融的资金和信贷的控制权，合作金融和农民的利益是一致的，不是对立的。农民自己制定管理办法、运行机制、积累分配、监督制度、利率、周期和额度等，并在运营过程中不断修订和完善。
合作金融发展最艰难的阶段是创建期。在这一阶段如果没有外部的捐赠、拨款或贷款，合作金融将很难持续走下去。合作金融的原始本金（或称种子资金）可以通过货币发行的方式，或者是财政扶贫注资的形式，由政府向农村无偿提供，同时吸收社会各界力量广泛参与。同时合作金融也可以考虑在社员内部吸收存款，存款利率由社员讨论决定。这样不仅可以满足农户资金安全的需求，还可以将农民闲散的、小额的资金汇集起来，形成更大的资金，满足更多农民的贷款需求。从金融安全的角度看，只要合作金融不对外设柜台，只在社员内部相互融资，不会引发金融危机。在合作金融的发展过程中，如何加强横向联合也需要引起注意。
农村民间金融是补充
上海证券报：目前我国的农村民间金融大量存在并呈现非常活跃的态势，农村民间金融是否应成为农村多层次金融体系中的一环？应通过何种手段规范和引导民间金融的发展？
杜晓山：十七届三中全会提出了民间金融的发展思路，即引导和规范民间金融，尽量发挥其灵活、有效、贴近社区的积极作用，减少负面影响。利用组建小额贷款公司的方法，鼓励合法合规的民间金融走上台面，起到补充资金的作用。
此外，人民银行提出要尽快出台放款人条例，这实际上就是民间金融的管理条例。目前此项条例初稿已经形成，但距离真正出台还有一段时间。此条例比小额贷款公司门槛更低、操作更方便可行，更能有效服务于农村市场。
高伟：民间金融之所以在制度政策抑制下长期存在和发展，并呈活跃之势，关键是它具有内生性，制度安排简单、巧妙、自然，利用了亲缘和地缘双重优势，满足部分农村资金需求，具有较强的生命力，是多层次农村金融体系的重要一环。民间金融是一种客观存在，有着深厚的生存土壤，人为地、刻意地抑制和取消是不尊重客观规律的。
民间金融的不规范性和自发性容易引起社会纠纷，另外民间金融利率较高，诱惑力强，如果被不法分子利用，容易侵害百姓利益，扰乱金融秩序。所以，要使民间金融更为有效发挥其资金融通作用，重点在于反金融欺诈和向社会提供风险预警信息，要让民间金融从地下走到地面，在民政或金融监管等部门注册，使其在公众监督、金融监管下运营，在阳光下运营。
广西县域经济网