凌经球： 建设社会主义新农村的重要任务

——关于使贫困人口和贫困地区实现可持续脱贫问题的思考

　　加大对贫困地区的扶贫开发力度，帮助贫困群众尽快脱贫致富，是构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的一项重要任务。改革开放以来，我国的扶贫工作取得巨大成就，这一成就被世界银行称之为“在人类历史上史无前例”。但也要看到，扶贫工作具有长期性、艰巨性、复杂性，对做好新时期的扶贫工作紧迫性要有一个更加清醒的认识，根据新形势、新特点，采取有效措施。笔者认为，在现阶段的扶贫开发过程中，如何使贫困人口和贫困地区实现可持续脱贫，是亟待认真研究解决的新课题。

　　可持续脱贫是指通过实施以改善贫困地区脆弱性的生产生活环境为切入点，以创新扶贫开发机制与治理结构为手段，以增加贫困人口脱贫的资产为重点，以增强贫困人口可持续发展能力为核心，以提高贫困人口收入为根本目的的以人为本的减贫战略，使原有贫困人口能够离开既定贫困标准线，并在一个相当长的时期内处于相对稳定的状态，最终实现由贫困人口向非贫困人口的转变。

　　一、“以人为本”是实现可持续脱贫必须坚持的根本原则

　　必须坚持“以人为本”，把人放在发展的中心位置。这种对人的关注，不仅在微观的具体操作层面上显得重要，而且在更高的层次上也同样重要，尤其是在制定实现脱贫的政策措施、推进经济改革或是可持续性发展等目标时，更要把贫困人口的需求放在优先考虑的地位。因此，要从分析影响贫困人口致贫的因素入手，找出问题的症结；要关注不同的政策和制度对贫困人口的影响，以采取针对性更强的政策措施；要充分发动贫困人口参与政治活动，尊重他们的观点和意见，发动贫困人口充分地参与扶贫开发的过程，帮助他们确定脱贫措施，支持他们实现自身的脱贫目标。只有当来自外部的支持与贫困人口目前的脱贫策略、社会环境和生产生活方式相适应，才能实现可持续性减贫这个目标。

　　二、改造脆弱性的环境是实现可持续脱贫的基础

　　环境是人类生存和生产活动的空间。贫困地区的生存环境存在外部和内部两个方面的脆弱性。就外部环境来说，它包括了主要变化趋势、外部冲击和周期性因素等方面，这些因素是贫困人口自身难以控制或没办法控制的。会直接影响贫困人口的资产状况，并进而影响到贫困人口的生存维持。如外部冲击会直接破坏资产（如洪水、风暴等等），迫使贫困人口放弃家园、资产（如土地）；变化趋势尽管具有可预测性，但是贫困人口生活中固有的脆弱性使他们无法应付这些变化趋势所带来的压力，他们更不可能去积极应对或影响外部环境从而减少这些压力，结果会变得越来越脆弱。周期性变化在价格、就业机会和食物供给上表现更为突出，是发展中国家或地区贫困人口面临的最大、最持久的困难之一。实施可持续脱贫战略，需要国家在宏观层面大力改善贫困地区的发展条件，比如实施严格控制贫困地区人口增长过快的趋势，制定保护贫困地区资源的政策，积极应对国际国内经济的负面影响等等，为贫困地区可持续脱贫创造良好外部环境。

　　从内部环境来说，贫困地区存在三个相互之间具有一定内在联系又相对独立的恶性循环系统：即自然生态系统的恶性循环、经济系统的恶性循环和人文系统的恶性循环。实现可持续脱贫，既要治标，更要治本，既要着力解决贫困人口的温饱问题，提高其生存水平，更要着眼于长远，切实改善贫困地区内部的脆弱性环境。通过退耕还林、还草，保护植被，帮助贫困地区转变粗放的生产方式，减轻贫困地区的环境负荷，打破其生态系统的恶性循环；通过增加贫困地区公共产品供给（如加大水电路基础设施建设等），改善贫困地区的生产生活环境；通过加大人力资源开发力度，大幅度提高人口素质，打破贫困地区人文环境的恶性循环。

　　三、增加贫困人口的资产是实现可持续脱贫的重要措施

　　如果说环境是造成贫困外因或者间接的因素，那么缺乏赖以生存和发展的资产则是贫困的直接因素。根据英国国际发展署的研究，这些资产包括自然资本、人力资本、物质资本、社会资本和金融资本等。自然资本，包括土地、水、森林等自然资源和环境的价值，它反映贫困人口的生存环境；人力资本，包括贫困人口接受教育、培训的情况，健康状况，它反映贫困人口的创造能力；物质资本，包括基础设施状况、贫困人口人均年收入、投资水平、生活水平（人均消费支出），它反映贫困人口把自然资本转化为物质资本的转化能力；社会资本，包括贫困人口参与政党和社会组织的人数及影响力，扶贫开发的政府组织和非政府组织情况，它反映贫困人口政治活动的参与水平与影响力。金融资本，指人们用来实现其脱贫目标的金融资源，包括现金及其他具有实用价值的等价物。因此，实现可持续脱贫就是通过实施以人为本的减贫战略，建立起使贫困人口赖以生存的资产得到持续增加的长效机制，这是解决农村贫困问题的基础性工作。

　　四、提升贫困人口的发展能力是实现可持续脱贫的关键

　　贫困人口的发展能力，是指贫困人口获取摆脱贫困所需的资本，并能够持续有效地利用这些资本发展生产，增加收入以满足生存和发展的需要。能否使扶贫效果保持长效，脱贫者不再返贫，并能逐步走上致富路，贫困人口的自我发展能力是关键的因素。多年扶贫的实践证明，由减少贫困、降低贫困程度到逐渐消除贫困，再走上致富之路这一目标的最终实现，基于两种因素的支持：一是扶贫功能的综合开发利用，做到系统思维、工程设计、综合开发推进，体现脱贫的综合效果；二是脱贫人口脱贫能力的延续和自我发展创新能力培养。二者缺一不可，后者包括在综合开发之内，又是必须首要开发的任务。它是保持扶贫效果，并能使其持续性发展的内在力量。这个内在力量是脱贫的根本，致富的源泉，发展的基石。因此，要抓住开发贫困者的人力资源这个根本，不断提高他们的综合素质，增强他们自我发展、自我脱贫的后劲。

　　五、组织结构与制度创新是实现可持续脱贫的基本途径

　　组织结构和制度程序是指影响贫困人口脱贫的政策、法律、法规、制度和治理结构等，它作用于各个层面和各个领域，从一家一户直到各种国际机构，从企业部门到公共部门。从多年的扶贫实践来看，缺乏合理的治理结构是制约贫困地区脱贫的主要因素。由于治理结构不合理，各种扶贫主体自身的积极作用难于充分发挥，各种扶贫主体之间更难于形成合力，为贫困人口提供必要的服务不够到位，市场机制也不能更好地发挥其配置资源的基础性作用，导致贫困人口整体脆弱性和贫困的进一步加剧。因此，必须根据新时期农村扶贫开发的新形势、新任务、新特点，大胆创新符合各地实际的扶贫开发治理结构，以整合各种扶贫资源，促进扶贫开发效益的最大化。

　　同时，实现可持续脱贫，需要增加对贫困地区人、财、物等各种要素的投入。但是，在市场经济条件下，各种经济资源一般都遵循“效益最大化”的原则流动，贫困地区由于环境的脆弱性，生产要素的投入产出率比发达地区要低得多。所以，单靠市场机制的作用，很难让资源流向贫困地区。因此，要通过作出新的制度安排，为提高各种要素的投入产出率创造条件，促进各种要素流向贫困地区，并确保贫困人口能够持续有效地利用各种要素，使之转变为贫困人口的脱贫和致富资本，为可持续脱贫提供要素支撑。