农村土地承包经营权确权是关系农村经济社会发展的一项重要基础性工作，也是农村改革的核心，事关亿万农民切身利益，事关巩固农村基本经营制度，事关农村改革发展稳定全局。当前环江毛南族自治县正在扎实有序地推进此项工作，据统计，截至2017年2月28日，全县农村土地确权工作已完成二轮公示共有87个村1833个村民小组56042家庭承包户，总体二轮公示完成五年全部总颁证任务(可发证书)率71.8%，土地确权面积达39.08万亩，预计年内完成农村土地确权登记颁证率(可发证)达95%以上，基本完成农村土地确权工作。
该县在开展此项工作中取得了一定的成绩，但也存在一些困难和问题。本文认真梳理环江毛南族自治县在开展农村土地承包经营权确权(以下简称“土地确权”)工作过程中遇到的难点问题，提出下步工作对策建议。
一、土地确权中存在的主要问题
（一）思想认识上存在误区。此次土地确权是由政府主导推进，难免在确权路径、内容等方面与广大农户的诉求存在偏差，使土地确权在执行中容易存在分歧和产生差异，致使作为确权主体的农民对土地确权不够重视。同时，一些乡村干部存在不同程度的“三怕”，即怕确权工作会引起农村长期积累的矛盾集中发生，怕确权工作会对今后征地工作增加难度，怕确权工作会对原来已经获得流转土地经营权的经营者造成影响。有些干部认为农村土地问题本身就十分复杂，在许多遗留问题还没有完全解决前提下开展土地确权，极易产生新的矛盾，使得农村的土地纠纷更加凸显，进而影响到农村社会的稳定等。这些认识上的误区给确权工作带来了不少困难和问题。
（二）不少问题一时难以解决到位。不少地方的农村土地问题由来已久，归属问题得不到最终确认，尽管相关工作人员在确权过程中会调阅很多历史资料、数据，但是随着时间的流失，农村的土地归属情况也在不断变化，很多深层次的历史问题不能得到很多的解决，部分隐蔽问题很难发现并未得到妥善解决。旧的问题还没有得到解决，新的问题却不断出现，一旦工作过程中出现遗漏和失误，在遇到新情况新问题时不能及时处理，就会埋下矛盾隐患，阻碍了确权工作的进行。在农村二轮土地承包中，少数乡村干部对承包政策操作不规范，落实不到位，村民之间、集体与个人之间土地遗留问题关系错综复杂，权属信息不明确，致使部分《农村土地承包经营权证》没有及时分发到户，或农户因保管不善造成损坏和丢失，给当前土地确权工作增加了难度。
环江毛南族自治县在上世纪末接收来自都安、大化、东兰、巴马等县移民达6万多人，这些移民被安置在全县12个乡镇移民场(点)，他们的土地确权工作更为复杂：一是移民点的土地承包台账及与之相关的资料尚未移交该县农地确权办，这将给农地确权登记颁证工作带来很大的难度。二是有的移民组没有分配到已登记为二轮承包的承包水田或旱地，但他们通过政府移民安置征用的荒坡荒地进行耕作。按照相关法律法规，凡涉及到开荒地都不予登记。如果不给他们登记，他们就没有土地可确权登记，况且他们的户数包含在全县需确权登记的户数范围之内;如果给他们登记，开荒的面积又比较大，有的农户面积达20-30亩，远远超过本地居民的承包地面积，给他们登记会引起本地居民的不满，引发矛盾。
（三）确权后对多出土地的处置存在顾虑。从开展工作的情况来看，该县实测面积与承包面积不一致问题是相当普遍的，其原因除了农户开荒增加面积外，现在使用的仪器测量比人工丈量更为准确。二轮承包时基本都是靠竹竿和皮尺传统方法丈量，此次确权登记颁证则要求测绘精准、程序规范，主要是依据GPS现场测量定位，甚至要采用航拍彩图、鱼鳞图测绘等现代技术，测量单位采用标亩也更规范统一。
实测面积与承包面积的不一致，导致农户对多出土地的处置产生猜疑和顾虑。一是担心土地确权后村集体将新增土地收回;二是极少数人害怕此次土地确权将当年通过不正当手段分到的“关系地”和“人情地”曝光;三是部分农民担心国家政策变动，害怕实测面积与农民负担政策挂钩，认为实测面积与承包面积一致最保险;四是部分农户未经集体同意，对“四荒地”的开垦该如何确权等等。正因为对土地确权后多出土地的处置存在顾虑，致使很多农户迟迟不愿对实测面积签字认可。
（四）土地纠纷使确权工作难度加大。农转非以及婚丧嫁娶分户等人口变动而土地未动、农户间互换田块、地力肥瘦折扣面积有的地方农民约定以村小组、自然村等为单位，对承包地做部分调整，导致实际土地承包经营状况二轮确权发证的情况不相吻合，有“增人不增地、减人不减地”30年承包期甚至更长时间不变的政策，难以解决现实需求。部分承包地面积“人为缩水”、农民自行开荒耕地，需要确定“新增”土地的承包权属对象等引发的土地纠纷问题相对突出，协调利益难度大。同时，过去由于“集体”权属的模糊，导致了大集体与小集体之间的利益不均衡;土地确权后的实测面积与承包合同面积的差异给土地流转双方带来了新的利益纠纷。这些矛盾纠纷本处于隐伏状态，因此次土地确权工作的开展而集中暴露出来，致使土地确权工作的难度不断增大。
（五）存在相关法律法规的制约。农村土地主要归集体所有，但“集体”这一概念并无明确的界定，《宪法》《民法通则》《刑法》《农业法》对农村“集体”分别使用了不同的称呼，有时甚至存在相互矛盾的问题。在耕地保护与农民权益保护方面，《土地管理法》第37条规定“承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地”，而《农村土地承包法》第26条规定“承包期内，发包方不得收回承包地”。这些法律法规与政策的不健全已成为农村集体土地确权中不能逾越的障碍。
二、加快农村土地确权的对策建议
（一）加强宣传引导，消除群众疑虑。要利用多种形式加大对土地确权登记颁证工作的舆论宣传和引导力度，让农民充分了解确权的目的和意义，充分调动农民群众积极性，变“要我确权”为“我要确权”。从事土地确权的各级工作人员必须吃透相关法规和政策精神。一定要向农户讲明白确权后村集体不会收回多出的土地，过去农户上缴的农业税费仍以承包合同面积为依据，同时国家粮食补贴政策与实测面积不挂钩等，让农民吃下“定心丸”，打消农民心中的疑虑，才能获取广大农户支持，从而使确权工作顺利展开。
（二）完善调处机制，促进社会和谐。一是坚持以事实为依据、以法律为准绳，尊重历史，注重现实，从源头加强土地调查情况，客观、公正地处理好各类土地权属。二是制定指导性强的操作规程，对确权登记颁证中的争议，有法律政策规定的，依法依政策进行调处;法律政策没有明确规定的，在不违背法律政策精神的前提下，通过民主协商妥善解决，一时难以协商一致的，划定争议区，暂缓进行承包地确权登记颁证，待争议化解后再进行确认、公示和登记。三是加强引导疏通，畅通信访、调解、诉讼渠道妥善化解矛盾，认真贯彻执行《土地权属争议调查处理办法》，建立土地权属纠纷证据的调查、收集、判断和保存制度，确保每一起纠纷的处理，能够有真实、可靠的依据。
（三）完善服务体系，推进经济发展。一是尽快建立农村土地流转服务中心，构建县、乡、村三级农村土地流转服务体系，搭建信息畅通、运转高效、服务规范的县、乡两级农村土地流转信息化网络交易平台，适时开展土地承包合同变更、解除和土地承包经营权变更、注销等工作，并及时变更或者补换发土地承包经营权证书。二是创新农业经营体制机制，引导农民在自愿、互惠互利的基础上进行互换并地，解决承包地块细碎化问题。鼓励农民承包地流向农村适度规模经营主体，促进农村土地适度规模经营，推动农业转型升级。
（四）加强监督检查，促进工作开展。建立健全确权登记颁证工作情况报告、监督检查和成果验收制度，切实加强对确权工作的督促检查，指导各乡镇严格按照中央和自治区党委、自治区人民政府的部署要求，组织开展土地承包档案清查、土地承包经营权调查、完善土地承包合同、建立健全登记薄、颁发土地承包经营权证书、推进土地承包经营权信息应用平台建设、建立健全档案管理制度等工作，督促指导各乡镇建立健全纠纷调处机制，依托确权工作化解存量土地纠纷，坚决防止产生新矛盾，确保确权工作稳步快走，让确权成果得到群众认可、经得起历史检验，使农村土地承包经营权确权工作真正做到“确实权、颁铁证”，让农民吃下“定心丸”。 (卢逸群)
广西县域经济网