国务院发展研究中心副主任谈三农问题

　　人民网2005年2月7日：2002年12月23日上午11时15分，国务院发展研究中心副主任、著名农业问题专家陈锡文研究员来人民网强国论坛与网友交流，主题是“城乡统筹解决三农问题”。人民网进行文字图片和视频直播。访谈由丁一主持。以下是文字实录：

　　[主持人]：大家好，我是丁一，今天我们有幸请来了国务院发展研究中心副主任、中国人民大学博士生导师陈锡文同志，陈锡文同志今天跟我们交流的主要话题是城乡统筹解决三农问题。我就不多说了，已经看到大家提了很多的问题，现在先把“过客”提的问题请陈主任来回答。 

　　十六大报告有句不起眼意义非常的话，大中小城市和小城镇协调发展，与过去的城市发展有何不同？ 

　　【陈锡文】：大家好，刚才提到的这个问题，能看出来他对十六大报告钻研 非常深。应该说，这句话——大中小城市和小城镇协调发展的方针，在2000年的十五中全会《第十个五年计划 建议》中就已经明确讲过，当时就提出要走出一条大中小城市协调发展的有中国特色的城镇化道路。实际上中 国的城镇化问题，理论界、学术界，还有实际工作部门历来都有争论。关于城镇化发展的重点，到底是大城市 还是小城镇的问题，我觉得这句话非常好，也比较全面地解答了这个问题。在中国这样一个人口众多的大国中 ，推进城镇化，实际上没有只要大的不要小的，或者只要小的不要大的固定的模式，而是从实际出发，大中小 城市和小城镇都要发展，关键的问题是，使得大中小城市和小城镇都要协调发展。有了这个方针之后，非常重 要的是解决两个方面的问题，一个就是，既然要使大中小城市和小城镇协调发展，很重要的问题在于协调，要 有一个符合中国实际的城镇体系，而这个体系是大中小城市和小城镇由于具有不同的功能，在体系当中发挥不 同的作用，形成比较完整的也是比较完善的城镇化的体系。

　　第二方面，在当前讨论中国的城镇化问题，也许我是搞农业的，我这方面看得重一点。为了要解决中国 如此之多的农业剩余劳动力和农业人口的转移问题，这应该作为当前城镇化发展的重点。城市有它自己的规律 和要求，比如说城市各种功能的具备、城市的扩张，以及如何提高城镇的工作效益和提高居民的生活质量等等 ，都是城镇化过程当中要考虑的问题，就整个国家的发展要求来看，还应该把转移农村人口作为当前城镇化的 第一要务来考虑。如果中国农村仍然是八九亿的人口，仅仅靠这么一点农地资源的话，农民的富裕是很困难的 。中国大多数的农民人口富裕不起来，我们国家建设全面的小康社会，乃至实现基本现代化，难度就相当大。 所以要把当前的城镇化问题，要解决农业、农村、农民面临的矛盾和困难结合起来，通过城镇化来缓解当前农 业、农村、农民面临的问题，来进一步推进农村经济的发展。 

　　[主持人]：今天我们做的访谈是视频和论坛交叉的节目，我们提前公 布通告以后，很多网友对陈锡文同志的话题很感兴趣，现在有很多的问题了，首先一 个问题，问“城乡统筹”的内涵是什么，要在哪方面统筹？ 

　　【陈锡文】：刚才准备的时候看到一些网友提出的问题，“城乡统筹”到底 指的是什么？有的朋友就提出来，城乡统筹是不是就是指财政方面，是不是就是指城市的财政方面对农村进行 转移支付。 

　　实际上，“城乡统筹”这个概念，我指的是江泽民同志十六大报告中提出来的统筹城乡经济发展，是 一个宽广的内容，不仅仅指财政方面，而是指整个国家经济的发展方面如何做到城乡统筹。江泽民同志在十六 大报告当中，在几个地方讲到，城乡二元经济结构还没有改变，如果是一种二元的经济结构，毫无疑问，实际 上城乡是分割的发展的，对农村的发展来说是特别不利的。而进入到全面建设小康社会的阶段，如果不能首先 在观念上打破城乡分割的观念，进而逐步在体制和政策上体现城乡统筹工作的话，要真正全面建设小康社会是 很困难的。所以应该说，城乡统筹的概念，实际上包括经济和社会发展两大方面，或者如十六大报告当中提出 来的那样，物质文明建设、政治文明建设和精神文明建设三个方面都要实现城乡统筹。 

　　关于财税制度方面的城乡统筹，关于财政向农村的转移支付，应该说是城乡统筹概念当中的一个组成 部分。 

　　[主持人]：长期以来，中国一直重视三农问题，为什么没有解决？ 

　　【陈锡文】：三农问题，就是农业、农村、农民的问题，在中国确实是一个 大问题。我自己的考虑，农业问题在当前中国，主要是考虑怎么加快农业产业的现代化问题。农村问题，非常 重要的是怎么在政治上解决好农村的社会管理体制以及在社会发展方面解决好农村向教育、医疗等等社会事业 的发展问题，而农民问题，主要是就业和收入问题。这三者之间既有联系也有区别。我个人觉得，解决三农问 题过程当中，尤其是改革开放以来，方方面面都有比较大的进步，但是世纪之交，尤其是中国农产品市场起了 变化之后，三农问题有一些矛盾更加尖锐起来了，比如说农产品长期处于供过于求的状态，农业的社会事业很 难发展。农业当中运用新技术、新手段加快农业现代化的步伐也相当困难。从这个角度去看，我自己是这样认 为，过去三农问题的解决，可能更多地注重于农村内部考虑农业、农村和农民问题。 

　　十六大召开之后，江泽民同志在报告当中讲得是非常清楚的，要用城乡统筹的眼光解决中国的农业、农村 和农民问题。其中，既要建设现代农业，也要进一步促进农村经济的发展，还要增加农民的收入，而这些问题 的解决，不可能封闭在农村的内部，要和城市结合起来，包括加快推进中国的城镇化，使更多的农业人口转移 到城市中去，从事非农产业，形成一个城乡统筹的格局，逐渐使得解决中国的农业、农村、农民问题找到一个 新的前途。 

　　[主持人]：还有，打白条是指什么？ 

　　【陈锡文】：打白条现象主要是农民向国家的两面收购部门交了农产品之后 ，暂时拿不到现金，有关部门给他出一个欠条，由于农民交售了农产品，却拿不到钱，所以就形成一个打白条 现象。 

　　[主持人]：有人认为农民到城里打工就成了工人吗？ 

　　【陈锡文】：我想，工人和农民本来都是一种职业的称谓，在过去长期的城 乡分割的体制下，农民这个称谓被复杂化了，指的不仅仅是从事农业生产的劳动者，而是一种特殊的称谓，没 有城市户口，不能享受政府财政提供的各种福利、劳保等等。其实农民如果没有进入城市，他在工业企业就业 的话，就他的职业来说，他就应该是工人。当然农民进了城市后，也要看他从事什么职业，有的是服务业，也 有的是工厂，看他在工厂从事工业生产劳动这个特点来说，如果他进了城之后当了工人，就是工人了。但是更 复杂的是，我们的户籍制度没有改革，我们的社会保障制度还没有覆盖城乡所有的人口，从这个意义上讲，我 们理解的带有身份性质的工人的概念，相对于进城的农民来说还没有做到。虽然他进城从事了工人的职业，但 是和我们理解的带有身份特征的工人的概念实际上还是有区别的，也就意味着，在推进城镇化的过程当中，需 要改革的不仅仅是让农民可以自由流动进城来选择职业，更重要的还有一系列社会管理体制，包括户籍管理体 制，包括社会保障体制等等，只有这些都能在城乡之间做到基本一致了，我想那时候我们才能说人从事什么职 业，我们就叫他什么，完全是由他的职业决定的，而不是身份决定的。 

　　[主持人]：网友还有一个问题，“我认为‘消灭农民’是解决三农问 题的根本出路，请问我这样分析有道理吗？” 

　　【陈锡文】：他用“消灭”这个词的时候是打了引号的。从最近几年的经济 发展的状况来看，都应该说是农业人口的比重是随着社会经济的发展而不断减少的。有一个最基本的特征，在 世界各国都一样，随着经济的发展，农业在GDP中比重越来越低的，农业人口不减少的话，那么多数量的人口只 能创造越来越少的财富，当然是富不起来的。我们应该看到，农业学经济的发展占GDP的比重不断降低的比例还 有一个，随着农村人口的降低，只有这两个降低同步的时候，整个国民经济的发展才能进入良性的循环状态。 

　　[主持人]：有网友问：建国五十年来，从农民那里提取了大量的剪刀 差，现在城市为什么不能为农民做些事情？ 

　　【陈锡文】：这是一个很实际的问题，尽管它很尖锐，到了现在如果还不能 考虑工业和城市怎么样统筹农业和农村，怎么样支持农业和成农村的发展，要想全面建设小康社会，这个目标 是做不到的。在特定的历史条件下，国家在发展城市和进行工业建设的过程当中，从农民那里提取了大量的剪 刀差，有专家估计是六千到八千亿人民币左右，农民对城市化和工业化做了很大的贡献。但是很长时间，他们 没有充分享受到工业化和城市化带来的成果。如果考虑怎么样支持农业、农村和农民，要从两个方面，一个是 财力、物力、技术、科技等等方面，对农业、农村、农民的发展提供支持。第二是适应当今的潮流，农业技术 不断进步的情况下，劳动力的使用会减少，农民就会越来越多地进入城市和城镇寻找就业机会，城市和城市居 民怎么样善待这些农民，为他们在就业当中解决困难，而不是给他们添更多的麻烦，这也是对农民的一种重要的支持。 

　　[主持人]：农业和农村经济的产业结构调整，至少包括了哪几个层面？ 

　　【陈锡文】：这个题目确实涉及面非常广，我个人理解，农业和农村经济的 产业结构调整，至少包括了几个层面：第一个层面是农业种植的结构调整，这是第一步的生产，我们过去对种 植业的发展，比较追求对产品的产量政策，现在随着市场的变化，我们应该更多地关注提高农产品的质量，通 过优化品种、改进技术来提高质量，这样增加种植业的经济效益。第二个层面，更多地发展养殖业、畜牧业和 水产业，使得农产品通过养殖业的转化，提高经济效益。第三个层面，我国31个省市、自治区之间，农业的自 然资源是区域化的，怎么样保证每个区域的农业发挥比较优势，使这个国家达到利润的最大化。第四个层面， 通过发展对农产品的加工业，同时给市场特工多样化的品种，引导和消费广大市场。第五个层面，城乡要统筹 考虑，也就是在农村内部的结构调整，还不能从根本上或者完全解决农村自身的问题。逐步形成一二三产业之 间农村人口的合理分布。通过这几个层面的调整，逐步地把结构推向进一步优化。 

　　[主持人]：网友“真难注册啊依哟”认为农业是基础，农民是关键， 增加农民的收入，提高农民的地位是关键。嘉宾同意吗？ 

　　【陈锡文】：实际上在中国共产党的十一届三中全会上，就已经提出了我们 党对待农民的基本准则，这是总结了过去相当长时间我们对农民的正反两方面的经验教训的时候得出来的。十一届三中全会这个准则，就是明确要在经济上保障农民的物质利益，要在政治上尊重农民的民主权利，这两句话非常好地体现了刚才那位网友提出来的怎么样确保农民的地位问题。确实有这样一个问题，一方面在社会经 济的发展中，农民的数量应该或者必然会不断地减少。但另一方面，无论农民作为公民，其是作为社会主义现 代化物质财富的创造者，我们都应该非常尊重农民的地位。就目前的情况来看，一方面农业农村的经济发展遇 到了困难，另一方面，也必须看到，社会上即使从事农业农村工作的一些干部的头脑当中，也存在着一些不正 确的观点，对农民不够尊重，尤其是对农民的利益还不懂得必须从法律的角度来尊重农民的权益，这些问题都 应该是改革和发展过程当中逐步解决的。 

　　我非常赞同这位网友的观点，真正要解决农民问题，就是把农民作为中华人民共和国的公民从法律的 角度保障他的权益，做到这一条，其他的事情才可以说会得到逐步解决。 

　　[主持人]：网友“高高山”问：城乡统筹的主体应该是谁？农民是不 是被动的承受者？ 

　　【陈锡文】：这个概念的提出，主要是希望政府能够转变观念、转变行为。 这个主体的问题，可以从多个方面考虑，比如说城乡统筹。当然城市也可以是主体，农村也可以是主体，两个 主体的结合形成一种新的城乡融合的主体也可以。我的理解，江泽民同志在十六大报告当中提出来的统筹城乡 经济社会发展，从这个角度看，我认为主要是指党和国家，当然包括各级党委和政府。要求各级党委和政府， 在考虑城市和乡村的发展方面，在考虑工业和农业的发展方面，在考虑市民和农民的利益方面，能够做到城乡 统筹。从这个角度去讲，这个概念的提出，主要是希望政府能够转变观念、转变行为。 

　　[主持人]：这有一位网友“下阮家牌”提出，建立普遍的学生包括城 乡学生高额贷款制度，将彻底改变农村的教育问题。 

　　【陈锡文】：应该说农村的教育和城市相比是明显滞后的，但是您提出来的 普遍的高额贷款制度我觉得还要斟酌一下。 

　　首先一条，我们国家法律规定，从小学一年级到六年级，是属于义务教育阶段，学生除了交纳书本费 和一些数量很少的杂费之外，这个费用应该是国家来承担的。从这个角度看，义务教育阶段的学生就不应该再 让他们去贷款了，而应该考虑怎么合理地增加教育经费，怎么使教育经费更多向农村倾斜，把农村的义务教育 搞得更好，高中教育阶段和大学教育阶段，是非义务教育的，能够让更多的收入比较低的农家子弟享受非义务 教育阶段的学生，建立这种合理的教育贷款的制度是非常必要的。 

　　从国外来说，这方面是有成功经验的。从国内来看，目前还是在试行的过程中。其中除了信贷资金的 保障之外，非常重要的是怎么样加强有诚信的社会环境，如果有了这样一个社会环境之后，无论是农民的孩子 还是市民的孩子，只要是家里经济收入不宽裕，而子女又想接受更高的教育，都可以争取到更多的贷款，帮助 自己完成学业，使自己受到更多的教育，将来就业获得更高收入的岗位，可以归还贷款。 

　　[主持人]：今天的题目叫做城乡统筹解决财政问题，大家知道，十六 大提出，要在未来的二十年里全面建设小康社会，这是一个重大的战略发展目标。江泽民同志也提到了城乡统筹问 题，总的感觉，这是一个很新的提法，三个问题，第一是究竟在什么背景下提出城乡统筹，解决三农的概念？ 第二，如果搞城乡统筹的话，有什么难处？第三个，具体可以采取哪些措施？ 

　　【陈锡文】：你首先提到的，为什么现在提出要城乡统筹社会发展，我们已 经全面进入小康社会这么一个新的阶段。2000年底，我们国家已经总体实现了小康，但是这个小康还是低水平 的、不全面的、发展很不平衡的，之所以这样讲，非常重要的一条是城乡有非常大的差距，2000年底的总体上 的小康，是两个平均的概念，一个平均概念是总量，GDP的总量比80年翻两番，第二个概念是全国总人口人均达 到了GDP超过800美元，这个平均数后面，掩盖了非常大的矛盾和反差。比如说，城乡居民之间的收入，去年城 乡居民之间的收入达到了1：2.9，总体上的小康，是把城乡居民的收入是看平均得出的概念，实际上在农村， 还有相当一部分地区没有脱贫，还有一些地区需要巩固脱贫的成果，还有一些需要更大的努力才能实现小康。 所以总体上的小康，实际上我认为，尽管城市里也有一些低收入人口，但是没有达到小康标准主要还是农村和 相当多数的农民。 

　　正是2000年达到了总体上的小康，而现在又提出了全面建设小康社会的概念，我相信大家都注意到了 ，全面建设小康社会的概念，江泽民同志的报告里提出了汇集十几亿个全面的小康，是中国的十几亿人口都达 到小康的水平。要想真正实现汇集十几亿人口的小康，必须达到城市和农村发展要协调，不能用非常高的城市 居民的收入把低收入的农民带起来，而应该使农村收入有更高的增长。所以大的背景就是，2020年我们要建成 一个汇集十几亿人口的小康，不是平均数的概念，这是大的概念。 

　　难点是两个层面，第一点，要实现小康，总体的经济实力其实还不够强，虽然GDP的总量上，我们排在 世界的第六位也好，第七位也好，是名列前茅了，但是人均国内收入的数值来讲，我们还不到一千美元，刚刚 进入世界银行提出的下中等收入的门槛，农村的地域这么广大，农民的人数如此众多，真正做到城乡统筹，确 实有财力方面的制约。 

　　就像有的人讲，多数人补贴少数人的时候，这件事情是好办的，但是要少数人补贴多数人的时候，这 个事情的难度很大。现在城乡居民的比例，农村是60%多，城市是30%多，从实际状况来说，由于是少数人扶 持和帮助多数人，难度还是比较大的，总体上讲还是国力还不够强。 

　　第二个层面，江泽民同志在报告里讲到的，长期形成的城乡二元经济结构没有改变。在长期形成的城乡二 元经济结构的背景下，对很多人的思维方式产生了很重要的影响，有些人自觉和不自觉地认为，中国这么大的 地域中，到处都搞得比较漂亮，所有人都过上富裕生活很短的时间内是做不到的，所以自觉不自觉地都考虑到 首先要满足城市，然后满足农村，这样的观念不改变的话，真正实现城乡统筹也是做不到的。 

　　下一步加强城乡统筹，三个层面都要考虑，就是农业、农村和农民的问题。农业的角度来说，要建成 全面的小康社会，农业的现代化进程一定要加快。十六大报告当中提出要建设农业，除了农民自身的努力之外 ，国家要在人力、物力、财力方面给予更多的支持，这也是WTO组织中的绿乡政策允许的，使农业作为一个产业 发展。应当看到，农村在社会事业发展方面比城市明显落后，尤其是教育、卫生等等。应该想办法让农民认识 到教育和卫生工作的重要性，让他们自己多尽一些义务，更多的是国家在义务教育、促进医疗卫生保障的时候 ，有更多的投入，不让城乡之间的差距越来越大。 

　　第三个层次是对待农民，当前农民面临的很大问题就是解决农民的收入问题，耕地是有限的，而且在 逐步减少，农业在GDP中的比重是不断下降的，要解决好农民的就业，首先就改变城乡分割的体制，让农民在自 由流动中、城镇中寻找非农就业的机会，以此增加他们的收入，城市应该更加理性地对待这个问题，应该说农 民进城对城市的发展也是有很大的帮助的。从根本上讲，农民进城就业之后，对解决农民的收入问题，进一步 促进农业的发展问题都会有很大的好处。 

　　所以，在当前，应该说可以着眼做城乡统筹的方面是非常多的，关键问题是我们要转变城乡二元结构 下长期以来形成的不正确的观念和有弊端的体制，转变观念、改革体制，才能真正实现统筹城乡经济社会的发 展。 

　　[主持人]：刚才陈锡文主任回答了网友的很多问题，我也向陈主任提 了三个问题，由于时间的关系，我们再回答一个网友的问题。有一个网友讲到培育农村消费市场，公平分配关 系，眼光往远了看。 

　　【陈锡文】：这位网友提到的培育农村消费市场，这是一个非常重要的问题 。他提得比较简练，我不知道是不是完全理解了他的意思。他提到的培育农村消费市场，这是一个非常重要的 问题，我自己从事农村经济理论和政策的研究二十多年来，我至少经历过三次比较大的，大家要开拓农村市场 。一次是1985年，一次是1991年，再一次是98年以来，我个人的评价这三次都是无功而返，把问题提得很高， 看得很重，但是收效甚微，农村消费者市场并没有真正扩大起来。这里面非常重要的原因是，农民的收入上不 去，购买力上不来，确实是有限的。这位网友提出来的，培育农村消费市场是非常重要的途径，比如说城里的 家用电器，洗衣机、电冰箱、电视机等等，农村每百户的普及率和城市的每百户相比，分别低六十台，每百户 农民拥有的彩电、冰箱、洗衣机，都比每百户城市居民拥有的少60台，要使农村居民达到城市居民的水平，就 多得不得了，差不多就要新购置一亿六千多万台的彩电、冰箱和洗衣机，这个数量就相当于，就彩电来说，相 当于全国四年的总产量，冰箱和洗衣机相当于全国12年的总产量，所以农民有了购买力，就不会有过剩了，所 以这位网友说得非常好，怎么想办法提高农村的消费水平。这几年，中央加强农村的电网建设等等，其实也是 在培育这个问题。 

　　公平分配关系，我的理解，是不是讲在二次分配方面，国家财政性的资金分配方面，应该更多地考虑 对农业农村的倾斜，帮助农业农村的发展，帮助农民创造更多的就业机会，去年城乡居民收入差距是1：2.9， 今年是1：3，所以公平城乡收入关系，是当前比较现实的问题。 

　　[主持人]：把农业看应该看成经济的行业，从事农业的农民应当在就 业方面是不是得到保障？还有不能等城市富裕了救济农村，农民也是中国公民，有同步发展的权利等等问题？ 还有的对一些地方干部有一些意见，说牺牲农民的利益，总而言之，就是依靠市场化是不能解决好三农问题的 ，要发挥政府的组织作用，这也是很有意思的题目。 

　　【陈锡文】：其实在任何国家，只有一种机制，必然是充分发挥市场经济的 前提下，市场对残缺的部分、市场不起作用的部分，甚至导致某种灾难的部分，都要起作用。经营主体是一个 独立的市场主体，从这个角度来说，尊重农民的自主决策权，一定程度上是尊重市场机制的很重要的表现。所 以应该说，改革到现在，我们能够意识到的就是，既要发挥市场机制，而在市场部起作用，甚至起反作用的地 方，正确应该更多地起作用，更多地发挥政府方面的作用，问题是不要搞颠倒了，如果市场很好地运行，政府 不要随便地干预，市场不起作用的地方，就要去干预，相互之间的互补会使得社会经济的发展更加平稳一些。 

　　[主持人]：请您最后用简单的一段话对今天的话题做一个概括。 

　　【陈锡文】：这次学习江泽民同志十六大报告当中，我是搞农业农村的，当 然对农业、农村、农民问题特别关注，江泽民同志的报告当中，除了对下一步农业农村经济具体该做些什么， 做了很好的论述之外，在他的报告里提出了一些非常新的，或者对新阶段的发展特别有意义的观点和思路，比 如说我们这次讨论的题目就是统筹城乡经济社会的发展，这是在新阶段加快农村经济发展的一个非常重要的基 本思路，离开了这个思路，要想在十八年的时间中把农村建成小康社会是很难做到的。 

　　第二，我注意到江泽民同志的报告当中，把加快推进城镇化是放在繁荣农村经济的部分来讲的，所 以我又意识到，尽管中国的城镇化肩负着很多的使命，但是就现阶段来说，必须把转移农业人口、促进农村发 展作为中国城镇化当今应当肩负的一大重任。 

　　第三，要壮大县域经济，县域经济的最大特点是没有多少大中型国有企业，中国绝大多数人口，有十 亿人口以上，是生活在县以下的，发展了县域经济，就解决了绝大多数人口的安居乐业问题，不要因为县域经 济拿不出有多少国际竞争力的产品，到市场上竞争，就忽略了县域经济，也不要因为县域经济的贡献不是很大，就不重视，十亿人口生活在县域，我们今天的对话，很大程度上，网友和我都是在一起加深对江泽民同志在十 六大报告当中关于农业、农村、农民的发展、增加农民的收入一系列的讨论，我相信这一系列的讨论对在现阶 段解决农业农村经济问题有很大帮助的。 

　　[主持人]：各位网友，由于时间的关系，今天关于城乡统筹解决三农 问题的话题到现在就结束了，谢谢大家。