桂林市旅游用地改革试点成效初显

桂林兴坪风光。 蒋 毅/摄

旅游设施的改善，吸引游客纷至沓来。图为游客在阳朔花田里拍照留念。 何锡荣/摄

农民初享旅游用地改革试点带来的红利。图为游客在农家乐饭店喜尝桂林菜肴。 阳朔县旅游局供图

旅游用地改革试点不断促进桂林旅游业从单一观光型逐步向休闲度假综合型转变。图为外国游客在桂林乡下骑行。 朱名洪/摄

一大批新旅游景点的建设，使得桂林旅游精彩纷呈，活力四射。图为逍遥湖秋景。 桂林漓江逍遥湖旅游开发有限公司供图

旅游用地改革试点加快了旅游设施的建设。图为桂林市正阳路东巷建设现场。 邓云波/摄

旅游用地改革试点促进了美丽乡村的建设。图为焕然一新的阳朔县矮山门村。阳朔县旅游局供图

　　据统计，自2012年国土资源部将桂林列为旅游产业用地改革试点城市以来，短短3年时间，该市共引进旅游项目160个。经实际调查，目前已营业项目10个，创造产值9076.4万元，实现税收2234.1万元，新增就业人数2000人，游客接待量共计81万人次。

　　在改革试点已经取得阶段性进展的今天，桂林以及景区百姓，开始初享旅游用地改革试点带来的红利。

　　改革试点 开创全国先河

　　进入冬季，天寒地冻，但阳朔县遇龙河畔矮山门村农妇夏春燕心里却很温暖。去年，她所在的村庄被规划作为旅游用地，游客日渐增多，精明的夏春燕便在家门口办起了农家乐，自己当起了小老板。

　　“旅游旺季时，仅住宿的收入每天就有1100元，相比前几年在广东打工，不仅钱挣得更多，而且归属感越来越强。”夏春燕感慨万千。

　　而在灵川县大圩镇，占地3000亩的逍遥湖景区内，随处可见古木参天、飞瀑流泉，景致美不胜收。开业1年多来，因其很好融入桂林自然历史景观等因素，声名鹊起，品牌渐响，中外游客纷至沓来。

　　无论是名气渐响的逍遥湖景区，还是收入颇丰的农家乐饭店，业主们心存感激的同时，对国土部门的智慧均赞赏有加：“执政为民，破解难题!”

　　他们口中的“难题”，也是全国所有旅游城市在发展中遇到的普遍问题。

　　前几年，掣肘于项目用地指标短缺、用地审批难等因素，桂林旅游业发展遇上瓶颈。如何破解旅游用地难题，已成为该市领导的一块心病。

　　2012年，柳暗花明。当年3月，桂林正式被国土资源部纳入旅游产业用地改革试点城市。

　　2013年6月18日，国土资源部正式批复桂林旅游产业用地改革试点总体方案，要求桂林在旅游产业用地规划管控制度、分类管理、农民利用集体土地参与旅游开发和分享收益模式、旅游产业转型升级等方面进行先行先试，为全国发挥示范引领作用。

　　该方案也是全国5个试点城市中首个获批复的试点方案。

　　沐浴着政策春风，桂林市国土资源局勇挑责任，未有懈怠。为了更好地推动旅游产业用地改革，国土部门专家多地调研、实地考察，结合桂林市情，十易其稿，最终于2014年创造性地制定编写了《桂林旅游产业用地改革试点若干政策(试行)》(当地简称为“31条”)。

　　“31条”是桂林旅游产业用地改革试点工作的核心成果，共涉及旅游产业用地规划管控、分类管理、农民集体土地参与开发分享收益、旅游产业转型升级及保障措施等5个方面内容。

　　与此同时，桂林市政府组织国土、旅游等相关部门编制了《桂林市重点旅游片区发展规划》《桂林市城镇低效用地再开发利用暂行办法》《统筹推进重大旅游项目建设清单》和《农村集体土地使用权开发旅游流转暂行办法》等多个配套政策，并初步摸清桂林市市区低效用地再开发总规模为979.4238公顷，共涉及63个地块，初步估算63个项目的低效改造预计能获得129.2亿元的土地收益和283.3亿元的经济收益。

　　自治区国土资源厅也给予大力支持，专项安排给桂林100公顷的旅游用地单列指标。桂林市将其分解到8县1区，带动了16个总用地面积3450公顷的旅游项目得以实施建设，拉动投资117亿元。

　　经自治区政府同意，目前桂林市旅游用地改革试点政策已在全区20个旅游名县创建县中推广运用。

　　政策落实 激发旅游活力

　　山水旅游是桂林最为宝贵的财富，也是桂林的一张名片。“世界水准、国际一流、国内领先”，一直是建设桂林国际旅游胜地的要求。

　　根据部署，桂林正努力使旅游业从单一的观光型逐步转为休闲度假综合型。随着旅游产业用地改革政策的落地，一大批项目如雨后春笋般冒出，建设休闲度假综合型城市也将成为可能。

　　“如果没有旅游用地改革的政策，不知道逍遥湖景区何时才能被开发出来。”桂林漓江逍遥湖旅游开发有限公司总经理周新华如是说。

　　据介绍，整个逍遥湖景区占地3000多亩，按照以往的传统政策，旅游项目用地不分类别，全部按照建设用地报批或者征地。“一来没那么多用地指标，二来改变用地性质，资金投入将会更多，根本无法开发。”

　　“31条”中有一条规定：旅游景区中未改变农用地、未利用地用途和功能，未固化地面，未破坏耕作层的生态景观用地，可按实际地类管理，不办理农用地转用手续。

　　正因为有了这条新政，让原本不可能建成的漓江逍遥湖景区成功落户：2800多亩保留自然生态景观，仅有200亩用来建设停车场、酒店等设施。

　　政策同样惠及正在建设中的信和信智慧健康产业园。该产业园是桂林未来养老产业发展的龙头项目，并被国家旅游局列入2015年优选旅游项目名录。这个项目不仅面积大，而且还要占用大量的山体、水体，用地报批程序较为复杂。

　　该公司助理总裁黄小云说：“其中有80亩土地是农用地、水体，也就是鱼塘，按照分类管理的新政策，对企业而言节省了报批的时间，也降低了成本。”

　　得益于旅游用地改革试点政策的不断落实，尽管改革试点起步不久，但通过边实践、边探索、边完善，其成效初显、活力四射。

　　——蓝溪谷国家养生度假区、龙脊梯田景区等4个项目享受单列指标，利用农民集体土地进行旅游开发，农民通过林权流转、土地入股和租赁等方式参与旅游开发。

　　——万达文旅城等一批转型升级的重大项目，通过旅游产业用地改革试点政策解决了土地利用总体规划调整问题。

　　——逍遥湖、熊虎山庄等项目通过差别化用地，解决了建设用地指标紧缺的问题。

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　　新近出笼的《桂林市旅游产业用地现状与需求分析报告》显示，旅游用地改革试点工作开展以来，全市共引进旅游项目160个。

　　景区农民 共享改革红利

　　据了解，此前，旅游开发形式上多为政府投入、政府管理，农民资源被占用、土地被征收，得到实惠不多，社会力量和广大农民参与旅游开发的积极性不高，也给旅游业的发展带来不利影响。

　　桂林市国土资源局相关人士介绍，“这项改革试点，其目的绝不仅仅是为了解决旅游产业用地难，而是要摸索一条既为山水增色，又要考虑生态保护和粮食安全，更要让景区农民共享改革红利的多赢之路。”

　　为了让更多景区农民受益于此，“31条”提出桂林旅游产业用地改革试点工作以农民“不失地、不失业、不失居”为原则，在符合相关规划和政策要求的前提下，鼓励农村集体经济组织将集体农用地、未利用地以作价入股、合作联营或者租赁等方式参与旅游开发。

　　以桂林蓝溪谷国家养生度假区为例，项目总投资8亿元，主要打造山地漂流、山地休闲度假、峡谷观光等旅游产品，项目用地范围约1万亩。根据“31条”，只需征收转用200亩土地，剩余9800亩山林土地，村民以集体土地占股5%入股，以流转形式给项目业主使用。业主在不改变土地权属、土地用途的前提下，将这些山林土地“变成”生态景观用地，村集体每年不但能获得5万元的租金收入，而且不少农民实现了家门口就业。

　　而地处阳朔县遇龙河畔附近的矮山门村，更是受益匪浅。去年5月，矮门山村农家乐合作社正式挂牌成立，成为阳朔第一家旅游型的农民合作社。1年多来，合作社乡村旅游营业收入超过百万元，较往年同期增长30%以上。富裕起来的矮门山在集体土地上新建了集文化、体育为一体的村级公共活动场所，群众安居乐业，村容村貌焕然一新，前来游览消费的旅客络绎不绝。

　　像这样分享旅游用地改革红利的例子，如今在桂林比比皆是。灵川县天上海洋生态景区采取门票分成模式，每年从景区门票收入中提取10%作为村民分红;桂林漓江逍遥湖景区不仅改善了景区内村民的道路、饮水等基础设施，还解决了农民就近就业等问题，公司现有128名员工中，其中70%来自茯荔村。

　　走访已经盘活旅游产业用地的村庄，询问每一个农民朋友，大家都有一个共同的信念：相信未来的红利将更加丰厚。

　　桂林市国土资源局负责人表示，桂林将一本蓝图绘到底，切实落实旅游用地改革试点政策，大胆创新工作方法，先行先试为全国创出经验，让更多的群众享受旅游用地改革试点带来的红利。