农村城市化进程启示录

李继凯  杨雅清 

　　农民享受全部社会保障，在家里可以拿工资，领取生活保障金，享受退休待遇，住进企业为他们无偿提供的标准楼房，他们的孩子可以享受每年500元的教育补贴，独生子女还可以领取每月100元的奖励金。这是山东省济南市三联集团在农村城市化综合开发中冲破城乡二元结构，走出的一条符合当地特点的发展新路。

　　城市化是中国经济高速增长的强大动力

　　改革开放以来，中国经济高速增长，但城乡二元经济结构带来的矛盾日益突出。目前，中国城乡人均收入差距达3倍之多。在市场经济的条件下，这种收入差距造成了农村人口大规模向城市流动，这种流动可以直接促进中国城市化进程的加快。据估算，以中国现有的发展水平，城市人口比重每提高1个百分点，直接消费可拉动GDP增加1.5个百分点，城市基础设施投资将新增1400亿元，最终可带来3360亿元的GDP。城市化率每年提高1个百分点，对经济发展直接和间接的贡献率将达到3个百分点左右。由此可见，城市化对保持我国经济高速增长、社会稳定、快速实现工业化强国的目标有着重要的意义。

　　城市化发展面临的难题

　　人口与土地、土地与城市化以及城市化与经济发展的矛盾，多种矛盾并存构成了中国城市化进程中的明显特征，其根本问题就是土地与农民。

　　土地是农民长期赖以生存的生产资料，对城市化进程中失地农民的补偿、保障被征地农民的生产生活利益，成为城市化进程中的突出问题。新中国成立以来，我国解决征地补偿大体经历两个阶段：计划经济时期的身份补偿，即给予失地农民城市居民身份、商品粮供应和就业等待遇，为他们提供稳定的生活和就业保障，但这种方案是建立在政府控制社会资源的条件之上，不适应目前的市场形势；改革开放以来，采取一次性支付补偿的形式安置失地农民，但补偿标准太低。1998年修订的《土地管理法》耕地补偿标准为被征前3年平均每亩年产值的6—10倍，安置补助为4—6倍，鉴于我国农村土地产值极低的现状，补偿标准之低可想而知。而补偿标准与土地的市场价格之间存在着巨大的差价，农民成了城市化的“无私贡献者”。在城市化进程加快的今天，农民征地问题如果不能得到妥善解决，不仅国家经济发展会受到影响，而且也会影响到社会安定团结。为应对此问题，各地结合实际，提出了“提高货币补偿”、“住房补偿”、“土地补偿”、“征地保障”、“政府经营”等探索性方案。从1997年开始，山东济南成功引入城市开发商，运用“城市综合开发模式”，为城市化进程中农民土地征用开发探索了一条新的途径。

　　综合开发模式破解城市化难题

　　早在1997年，山东省大型国有企业———山东三联集团，受济南市政府的委托，运用“统一开发、统一规划、统一招商引资”模式对济南郊区阳光舜城和凤凰城两个项目进行规模成片综合开发，突破了“国家征地、一次补偿、零星出让”的传统模式，大幅度提高了失地农民的待遇，解决了农民长期生活、医疗、教育等社会保障问题，顺利地实现了农民市民化和社区文明化，减少了城市建设成本和政府的财政负担，较为成功地实现了经济效益和环境效益的多重优化。

　　他们的具体做法是：

　　1.在政府授权、村民代表大会表决通过后，村庄作为经济组织整体加入企业。三联集团不仅接受农民与土地，还包括债务和其他生产资料；

　　2.接受对该区域的开发权而不是对土地的所有权与使用权，企业对区域内任何土地的使用必须取得政府部门的审批，以保证国家对用地的控制和配置，防止非法圈占、倒卖获利等违法行为；

　　3.土地的获取必须以保障失地农民长期生产生活资料为前提。

　　三联集团先后对济南市郊阳光舜城社区和凤凰城社区进行了综合开发。阳光舜城社区原有土屋与太平两个自然村，可耕地300亩，村民3000人。由于人多地少，村民主要以开山采石、生猪饲养、租放垃圾场为收入来源，生活贫穷、环境恶劣。三联集团在这里规划面积8.71平方公里，建设面积269万平方米，建成可容纳5.6万人居住的新型社区。凤凰城区域内有4个自然村，5000多名村民。这里交通闭塞，土地贫瘠，农民生活贫困，社会治安极差。三联集团在这里规划10平方公里建设凤凰社区。

　　作为城市运营商，三联集团不是单纯征用土地实施开发，而是将土地获取与村民安置、区域社会经济发展、环境改善、村民向市民的转化、村民的生活保障、就业发展统筹等问题一并考虑统一解决，化解了失地农民的后顾之忧，有效控制了开发成本，实现了社会效益、环境效益和经济效益的统一，避免了一些城市开发商只要土地不要人，导致“种地无田、就业无岗、社保无份”“三无”农民的出现。在综合开发模式中，农民的利益看得见、摸得着，具体体现为：阳

　　光舜城和凤凰城的农民已转化为城市居民，由于目前社保体系尚不健全，三联集团按月给村民发放生活保障金，阳光舜城每人每月300元，凤凰城每人每月208元。

　　阳光舜城村民享有每人10万元的一次性补助，凤凰城村民享有每人2万元的一次性补偿。

　　两城内的村民每人获得三联集团无偿提供的40平方米标准住宅，超过标准面积的可以按成本购买，产权归村民个人。

　　两城内符合条件的村民经申请，可以由三联集团分期安排就业，有劳动能力而不愿就业的，按济南市下岗职工标准发给生活保障金。

　　两城内的村民男45岁以上、女40岁以上者均享受退休待遇，每人每月发给生活费、医疗费，并按国家颁布的物价上涨指数调整。

　　两城内8周岁以上村民每人每年可享受500元教育补贴，直至大学毕业。三联集团还为村民们修建了老年活动中心、青年之家以及全套健身设施，为各村儿童上学提供接送专车，向独生子女每月发放100元奖励金。

　　除此以外，三联集团还帮助村民们建立了村级党组织和行政管理委员会。两个城区的社区管理、教育、治安和从前相比，出现了较大改善。凤凰城开发前，社会秩序混乱，打架、斗殴、赌博等事件频发；阳光舜城的土屋村开发以前是远近闻名的上访村，现在这些现象都不再发生，村民的物质生活、精神生活和道德观念都发生了巨大的变化。一些村民兴奋地说：我们虽然种的地没有了，但现在每月领工资，年纪大了有退休金，和城里人一样住上了楼房。三联集团的这种开发是“救了一批穷人、发了一批能人、提前幸福了三代人”。

　　综合开发的启示

　　对中国这个有着众多农民的发展中国家，农民的收入不增加，农业的产值不提高，就会拖国家经济建设和社会发展的后腿，农村城市化发展是中国现代化发展必须面对的现实。农村城市化必须以农民的生产、生活得到切实保障为前提。三联集团的综合开发，首先是承担全部社会责任的城市运营，而不是简单的地产开发。他们既有房地产开发的内容，同时还兼顾农民的安置、基础设施建设、环境保护和社会管理服务等多种社会责任。其次是保障了农民的利益。三联集团的开发并不是从政府手中获取土地，而是在政府授权开发的前提下，与村民组织平等协商，达成全面补偿协议后对农民土地的开发。三是保证了国家利益不受损害。在取得土地后，对建设用地，要报请政府统一规划审批，保证了政府对土地和城市规划的宏观管理。第四，三联集团的城市化综合开发是统一规划、统一安置、统一建设、统一招商、统一管理，最大限度地利用资源，保护生态、协调利益关系、降低开发成本，企业的经济效益和社会效益最终得到了统一。

　　三联集团的实践证明，在中国城市化的进程中，只要将农民与企业的利益统一考虑，是完全可以走出适合当地特点的发展道路，打破不合理的城乡二元结构的。

　　
　　《人民论坛》 (2005年 第四期)