安徽省：顶层设计 全面提升创新型生态强省建设水平

　　

　　我省近期出台生态文明体制改革实施方案，提出5年内构建起安徽特色生态文明制度体系，全面提升创新型生态强省建设水平—— 

　　制度创新 绘就生态蓝图

　　——到2020年，构建系统的生态制度体系，破解发展与保护的矛盾，推动形成绿色发展内生机制

　　制度是推进生态文明建设的重中之重。国家《生态文明体制改革总体方案》去年9月出台，对生态文明体制改革作出全面专题部署，标志着生态文明体制改革作为国家战略和重要的改革任务，已经进入全面实施阶段。

　　为贯彻实施国家方案，我省立足实际，制定出台《安徽省生态文明体制改革实施方案》。方案正文10个部分共51条，以解决生态环境领域突出问题为导向，明确我省生态文明体制改革必须坚持的总体要求，提出改革任务和举措。

　　方案提出主要目标，到2020年，构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的安徽特色生态文明制度体系。

　　“此次方案出台，标志我省生态文明体制机制改革的顶层设计基本完成，为我省加快推进生态文明建设，用制度保护生态环境奠定了基础。 ”安徽大学法学院环境资源法研究专家张辉表示，下一步，方案需要扎扎实实落在行动上，不断深化生态文明制度创新，推动形成绿色发展的内生机制，全面提升我省生态文明建设的质量和水平。 

　　亮点纷呈 激发绿色活力

　　——适时启动大黄山国家公园创建，一个市县一张蓝图，鼓励、支持各地区开展横向生态补偿试点

　　围绕制度构建、保障措施，“51条”明确方向和思路，亮点频现。如提出适时启动大黄山国家公园创建，探索建立环巢湖国家湿地公园，鼓励、支持各地区开展横向生态补偿试点，全面停止天然林商业性采伐，逐步建立垃圾强制分类制度，鼓励社会资本通过PPP模式参与农村环境治理，建立资源环境承载能力监测预警机制，落实生态环境损害责任终身追究制等等。每一项改革都有“绿芯”，关系着生态保护、环境改善。

　　省有关方面解读方案称，要准确把握生态文明体制改革的重点任务，围绕清晰产权，健全自然资源资产产权制度，从源头上避免破坏生态环境;围绕健全制度，建立完善主体功能区、国土空间用途管制等制度;围绕统一规划，推进多规合一，逐步形成一个市县一个规划、一张蓝图，建立全省空间规划体系;围绕制度扩围，把严格的保护制度拓展到各类自然空间和自然资源，如天然林、草地、湿地、矿产资源等;围绕补偿有价，健全资源有偿使用和生态补偿制度;围绕多方共治，建立污染防治区域联动机制、农村环境治理体制机制，建立健全政府、市场、个人和社会共同参与的环境治理体系;围绕市场机制，培育更多市场主体，推行用能权和碳排放权、排污权、水权交易制度，进一步健全环境治理和生态保护市场体系;围绕干部履职，建立生态文明目标体系，实行领导干部自然资源资产离任审计，落实生态环境损害责任终身追究制。

　　改革路线图已然绘就，如何推进和保障改革任务落地？方案提出，各有关部门制定单项改革方案，明确责任主体和时间进度，形成改革合力;鼓励各地按照本方案改革方向，试点示范创建，突出区域特点，以点带面推动生态文明体制改革;及时清理、修订与生态文明建设相冲突或不利于生态文明建设的地方性法规、规章和规范性文件，建立与我省经济发展水平相适应的节能减排、环境保护标准体系。 

　　奖惩并举 推动改革落地 

　　——制定生态文明建设目标评价考核办法，差异化绩效评价;落实生态环境损害责任终身追究制度

　　政绩考核是“指挥棒”，对于政策落实、制度执行、干部任用具有导向作用。“十三五”开启，百姓对环境改善充满期待，此次出台的方案明确提出建立生态文明目标体系。在绿色发展“指挥棒”引领下，生态环境保护将翻开新的篇章。

　　就生态文明目标体系，方案提出，根据中央部署，制定绿色发展指标体系，制定涵盖资源消耗、环境损害、生态效益等内容的生态文明建设目标评价考核办法。根据不同区域主体功能定位，实行差异化绩效评价考核。

　　省政府工作报告提出，今年落实生态环境损害责任终身追究制度。方案提出，落实地方党委和政府领导成员生态文明建设一岗双责制要求，建立健全环境保护督察制度，以自然资源资产离任审计结果和生态环境损害情况为依据，区分情节轻重，对造成生态环境损害的，予以诫勉、责令公开道歉、组织处理或党纪政纪处分，对构成犯罪的依法追究刑事责任。对领导干部离任后出现重大生态环境损害并认定其需要承担责任的，实行终身追责。

　　作为深化改革措施，环保督政今年起将正式实施。 2016年全省环境保护工作会议透露，根据《安徽省环境保护督察方案(试行)》，从今年开始，省里每两年左右对各市督察一遍。督察的对象主要是，各市党委和政府及其有关部门，并下沉至部分县(市、区)党委、政府及其有关部门。督察的内容主要是国家和省环境保护决策部署贯彻落实情况、突出环境问题及处理情况、环境保护责任落实情况等。督察结果移交省委组织部，作为对被督察市领导班子和领导干部考核评价、领导干部任免的重要依据。对生态环境损害严重和环境质量明显恶化的，和对在环境保护方面不作为、乱作为，甚至失职渎职、滥用职权的，还将按程序移交纪检监察机关处理。

　　“绿色‘指挥棒’和责任终身追究制，前者引导干部履职，让施政者心中有方向;后者注重惩戒，让施政者心中有底线。 ”合肥工业大学资源与环境工程学院汪家权教授表示，当今发展讲究提高资源产出率，资源高效集约利用有利于环境保护，奖惩并举就让施政者时时有资源环境意识，推动改革落地，走绿色发展之路。 

　　到2020年构建起安徽特色生态文明制度体系 

　　自然资源资产产权制度国土空间开发保护制度空间规划体系资源总量管理和全面节约制度资源有偿使用和生态补偿制度环境治理体系环境治理和生态保护市场体系生态文明绩效评价考核和责任追究制度

　　王艺林/制图

　　·延伸阅读·

　　◆ 确权登记 ◆

　　生态文明建设，基础问题是建立健全自然资源产权制度。明晰产权，才能落实监管责任，才能准确界定自然资源有偿使用和生态补偿主体、对象、标准和总量。

　　方案提出，建立统一的确权登记系统。根据中央部署，稳妥推进水流、森林、山岭、草地、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一确权登记。做好确权登记配套立法工作。建立不动产登记信息管理平台，实现不动产审批、交易和登记信息跨部门互通共享。建立不动产登记信息查询系统，保障不动产交易安全，保护群众合法权益。

　　我省将建立权责明确的自然资源产权体系，探索建立分级行使所有权的体制，开展水域、岸线等水生态空间确权试点，遵循水生态系统性、整体性原则，分清水资源使用权及使用量。

　　◆ 生态红线 ◆

　　《安徽省主体功能区规划》2013年出台，清晰地勾勒出安徽国土空间开发路线图，划出生态红线，明确哪些区域限制开发或禁止开发，从根本上化解资源开发与生态保护之间的矛盾。

　　方案提出，完善主体功能区制度，建立符合主体功能区规划定位的利益导向机制，健全有利于实现主体功能区布局的政策体系，制定财政、投资、产业、土地、农业、人口、环境等分类管理政策以及差别化的绩效评价和考核办法。推动各市县编制本地区主体功能区规划或实施方案，落实主体功能定位。

　　健全国土空间用途管制制度方面，制定自然生态空间用途管制实施办法，划定并严守生态红线，严禁任意改变用途，防止不合理开发建设活动对生态红线的破坏。

　　◆ 国家公园 ◆ 

　　方案提出，创建国家公园，适时启动大黄山国家公园创建，探索解决自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、森林公园、地质公园等各类保护地交叉重叠、多头管理等问题，形成统一、规范、高效的管理体制和资金保障机制，加强对重要生态系统的保护和永续利用。积极创建国家级水利风景区。构建保护珍稀野生动植物的长效机制。

　　建立湿地保护制度，明确湿地保护名录和湿地四至界限，将所有湿地纳入保护范围，建立管理档案，落实保护责任，确保湿地面积不减少、功能不减退。制定湿地保护规划，将湿地保护红线斑块落实到县级行政区，实施湿地生态修复工程。建立健全国际重要湿地、国家重要湿地、省市县重要湿地、湿地自然保护区和湿地公园管理体系。探索建立环巢湖国家湿地公园。 

　　◆ 循环利用 ◆ 

　　资源循环利用是绿色发展、循环发展的必然要求。未来5年，我省将建立健全资源产出率统计体系。开展电器电子产品生产者责任延伸试点工作，逐步建立生产者责任延伸制度，推动生产者落实废弃产品回收处理等责任。逐步建立垃圾强制分类制度。加快转变再生资源回收方式，推动重点再生资源回收企业创新运用互联网、大数据、智能回收机、兑换超市等回收模式。

　　我省还将总结推广部分城市“城市矿产”示范基地建设经验，推动汽车、家电、电线电缆、铅酸电池等重点“城市矿产”资源的规模化、规范化和高值化利用。实行资源再生产品和原料推广使用制度，推动相关原材料消耗企业使用一定比例的资源再生产品。提高政府采购中再生产品和再制造产品的比重。

　　◆ 环境监管 ◆ 

　　环保机构监测监察执法垂直管理改革社会关注度高。方案提出，根据中央部署，适时将分散在各部门的环境保护职责调整到一个部门，逐步实行城乡环境保护工作由一个部门进行统一监管和行政执法的体制。有序推进环保机构监测监察执法垂直管理，建立权威统一的环境执法体制，充实执法队伍，赋予环境执法强制执行的必要条件和手段。完善行政执法和环境司法的衔接，建立案件移送受理，联动执法、重大案件会商、紧急案件联合调查、案件信息共享等工作机制。

　　我省还将建立资源环境承载能力监测预警机制，定期编制资源环境承载能力监测预警报告，对资源消耗和环境容量超过或接近承载能力的地区，实行预警提醒和限制性措施。 

　　◆ 生态补偿 ◆ 

　　生态补偿，是一种让生态环境保护者或受害者得到补偿的制度设计。全国首个跨省流域生态补偿机制试点在新安江流域实施，为全国探出经验，目前进入新一轮试点。 2014年底，首个省级层面的生态补偿落子大别山。

　　方案提出，制定生态补偿机制实施意见，探索建立多元化补偿模式。逐步增加对重点生态功能区转移支付，完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。继续推进新安江水环境生态补偿试点，巩固和完善大别山区水环境生态补偿机制，鼓励、支持各地区开展横向生态补偿试点。严格实行生态环境损害赔偿制度，健全生态环境损害赔偿方面的政策法规、评估方法和实施机制，对造成生态环境损害的，科学评估损害程度及修复成本，依法确定赔偿额度。