我国农村环境社区治理模式初探

　　在我国大部分城市环境质量逐渐改善的同时，农村环境问题日益突出，形势十分严峻，传统的环境管理模式无法有效遏制农村的环境恶化。改善农村环境社区治理，应以农村社区为基本单元，利用村民自治的制度资源，实现政府引导、市场激励、社区自治、农民参与，凝聚各方力量，有效解决农村环境问题。

　　农村环境社区治理指为了弥合因农村环境保护工作缺乏相应的机构、人员和管理政策而形成的环境管理的“结构性”空洞，以农村社区作为政府和农户之间的桥梁，利用村民自治的制度资源，实现政府引导、市场激励、社区自治、农民参与四位一体的农村环境治理新模式，是政府单一管制的补充。 一、农村环境实行社区治理的必然性 1.政府由“管制型”向“服务型”的转变。管制型政府是我国计划经济体制下的产物，政府扮演了生产者、监督者和控制者的角色，对本应该由市场调节的微观经济主体进行指令性管理，以高度集权、管制泛化、命令行政等为主要特征。管制型政府易导致政府的高度集权和低效运行，难以发挥微观经济主体的主动性和创造性。随着我国市场经济体制的逐渐完善，以及社会主义和谐社会的构建的提出，管制型政府日益不适应外部环境变化。2004年温家宝总理在政府工作报告中提出了管制型政府向服务性政府转变的要求。2005年十届人大三次会议《政府工作报告》将“努力建设服务性政府”确立为政府改革的目标。服务性政府是一种不同于管制型政府的全新的政府管理模式，是一个有限政府、透明政府、法制政府和责任政府。它以社会公众的需求为出发点和最终落脚点，还权于市场，还权于社会，政府的角色从管理者转变为公共服务的提供者。

　　政府由“管制型”向“服务型”的转变，为政府实现其职能指明了方向，从治理理念和治理体制上为农村环境从管理到治理的转变奠定了基础。

　　2.乡村自治历史传统。乡村自治在中国有根深蒂固的传统，在我国较长的历史时期中，就有“皇权不下县”的说法，即乡村一级不是国家基层政权，而是在县级的领导之下由乡村组织行使基层政权的一部分内容。乡村自治是适合中国国情的一种基层社会治理方式。通过乡村自治，中国乡村社会井然有序存在、发展两千多年。乡村自治符合现代国家分权与权力理论，因为乡村自治的良好运作，体现了国家与社会、政府与民众之间的和谐共存的关系。

　　乡村自治既是我国乡村管理的历史传统，也是现代乡村治理的基本内容，为农村环境从管理到治理转变提供了历史传承和现实基础。乡村自治组织能够维护社会的稳定和促进经济的发展，也一样能够有效保护农村环境，摆脱农村生态危机。

　　3.农村公民社会的日益壮大。我国改革开放的30年，改革的核心特征是“国家”逐渐淡出“市场”和“社会”领域，而社会自治和公民社会不断发展壮大。农村经历了土地承包责任制、乡镇企业发展、村民自治、税费改革、农村医疗体制改革等一系列变革，加上外出务工农民工的增加，各类通讯、网络覆盖率的增加，提升了广大农民的公民意识，涌现出了大量社会组织。这一切为形成现代农村社会治理结构创造了条件，预示着农村乃至我国整个社会变化发展的新方向。

　　农村公民社会的发展引起了我国农村环境治理结构和治理状况的变迁，在农村社区环境治理中发挥积极的作用。

　　4.我国传统环境管理模式与农村环境问题的不兼容。农村的环境问题涉及占我国绝大多数人口比例的农民和农户，农户居住分散，农业生产和农村生活方式多样，这样传统环境管理模式下政府推进型方式很难将上层的环境管理要求传达给农民;而农村环境污染中包括生活污染、农业生产污染、畜禽养殖污染、乡镇企业污染、城市污染转移，这些来源多样的污染源随机、不定时分散在广袤的农村，对水体、土壤、空气等环境要素产生污染，对生态环境产生破坏，对人体健康产生危害，这些环境信息很难通过自下而上的渠道反映到政府管理部门。因此，传统的环境管理模式中政府对环境的管理两个关键环节都不能得到保障，农村环境管理工作出现低效或失效的局面在所难免。

　　因此，农村环境问题特殊性的客观存在和我国传统环境管理模式的先天缺陷，形成了我国乡镇环境管理的“结构性”空洞和“功能性”空洞。要使我国农村环境得到改善，需要调动农村群众参与的积极性，农村环境管理模式从管理到治理成了必然要求。

　　二、农村环境社区治理的效能

　　1.有效解决市场条件下环境资源私人产权界定的高交易成本，和国家统一管制的低效率难题。农村社区因为地缘和血缘关系，具有天然的同一性，当通过政府引导和市场调节，强化环境相关利益的同一性时，由农户组成的社区就像一个家庭的延伸，使环境资源在社区层面上私有化，以一个同一的拥有者的身份使环境资源产权明晰，而不需要产权农户层面私有化时的高交易成本。比如，将山林、草地等产权划分到农户层次很难，但划分到社区，就比较容易了，而且这与我国法律规定部分森林和山岭、草原、荒地、滩涂属集体所有相契合。同时，社区共有通过农户间的合作达成高度一体化，从而使资源使用和保护的激励强度如同农户私有一样。

　　2.社区在农户和政府间起承上启下的作用，既能体现人性化又能整合农户力量，是解决农村环境问题最有效的平台。社区是家庭的延伸，地缘、血缘所建构的守望互助的人际交往关系，以及共同的文化价值使得农村社区更具备人性化，因此，通过社区社会控制力可以约束某些不好的环境行为，激励、宣传好的环境行为，如社区通过宣传、教育，可以加强社区农户对公共利益的认同和社区的归属感;利用熟人网络的互相关注，监督破坏环境的行为从而起到约束的作用;社区组织能更直接、方便反映群众诉求。

　　社区可以整合农户力量，代表社区农户同企业和政府对话、沟通，增强了农户个体的话语权：对于污染源的治理，社区集中治理比单元治理节省成本，还可以实现内部资源对于环境保护的共同投入;对生产资源和生活资源的社区整合，能起到优化配置的作用。 　　3.实现当地传统生态环境知识和现代科技知识的有机结合，有效保护和改善农村环境。农村的环境管理固然离不开普遍性的科技知识，如各类标准的制定，各类治污技术的运用，但是很多技术的运用只是从末端去解决环境问题，这被实践证明不适用于农村环境问题的解决。农村社区的农民在长期的生产生活过程中，形成了一套适应和保护当地环境的独特知识体系，任何环境管理模式都需要本土知识的参与。农村社区中共同的文化价值、社会纽带、社会声望体系以及与地缘相关的共同生态环境利益追求，使社区在农区生态建设中拥有独特的优越性。农村社区管理可以实现当地传统生态环境知识和现代科技知识的有机结合，将普适性的科技知识与特殊的地方生态知识结合起来，有效保护和改善农村环境。

　　4.实现环境资源产权下放与社区自治的有效耦合，最能契合国家法律规定的部分自然资源的集体所有制，实现公共产权对公共资源的供给和维护。根据我国宪法第9条第10条规定，农村耕地、宅基地、自留地、自留山、部分矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属集体所有，但对集体如何界定，法律规定较含糊，未明确集体是属于村小组、村还是乡镇一级所有。由于乡镇属于国家的最基层的行政机关，而村小组的组织大多消失，因此，应将村作为农地所有权之主体，依据新修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》第8条第2款的规定，村民委员会具有管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产的权利。在实践中，很多地方行政村是实质上的自然资源的产权主体。而农村社区也一般以行政村为载体，以村为村民自治单位，农村环境社区治理契合了国家法律部分自然资源的集体所有制的规定。国家亦可以将农村环境相关的环境资源产权下放至农村社区。村民委员作为新时期的农村自治组织载体，对社区内的自然资源与环境资源的管理是其自治内容之一，根据新修订的《村民委员会组织法》在第7条和第8条第2款规定，农村环境的社区治理能实现环境资源产权下放与社区自治的有效耦合，避免“集体行动困境”带来的“公有地悲剧”，实现对公共资源的供给和维护。

　　5.实现环境管理硬约束和软约束的融合效应。农村环境的社区治理一方面可以依靠国家的环境政策管制企业或农户污染破坏环境的行为、激励保护和改善环境的影响。另一方面，农村社区的农民在长期的生产生活过程中，形成了一套适应和保护当地环境的独特知识体系，农村社区可以有效利用这些传统生态环境保护知识，并结合当地居民的生产生活特性，制定有利于环境保护的村规民约，确立在农村环境社区治理中居民的相关权利和义务，以约束农村居民的日常生活行为。

　　6.农村环境的社区治理既是村民强烈的环境诉求，也是政府改善农村环境的职能需求。随着农村社会经济的不断发展，农村公民社会的日益壮大，村民环境意识逐渐增强，面对着工业、城市的污染转移，农村资源的不断掠夺和外输，农村畜禽养殖的扩张，农业生产资本依赖性的增强所带来的农业污染，农村生活城市化所带来的生活污染，农村环境遭到极大的破坏和污染，已严重损害村民的身体健康，甚至成为当地经济发展的制约因素。村民对优质生活和生产环境的利益诉求，极大地推动和促进村民参与农村环境管理的热情和积极性，有助于农村环境社区治理的有效开展和施行。

　　三、完善农村环境社区治理的保障体系

　　1.环境法律政策保障体系。我国已经建立了较为完善的环境保护法律体系，但是这个体系结构完全是在工业和城市污染的基础上建立的，因为农村环境问题的特殊性，现行的环境保护法律体系在诸多方面显示与农村环境问题的不匹配。因此农村环境社区治理的环境法律政策应当在平衡城市与农村利益方面多下功夫，以保障城乡的共同发展，彻底改变疏于和忽视农村环境保护的倾向。同时，我国农村环境政策体系创新还需遵循以下原则：有利于农村经济的发展，有利于“三农问题”的解决;适合于农村生产、生活方式的家庭化、个人化、无序化特征;有利于农村乡镇机构的精简。

　　2.行政保障体系。虽然，农村环境的社区治理不同于传统的政府单一管理模式，但是，政府在社区治理中仍是不可或缺的力量。政府是农村环境社区治理公共产品的主要供应者。政府应该为社区治理提供一个宽松的外部环境，宽松的外部环境是社区自主治理环境的必然要求。政府还应适时引导和监督社区环境管理行为。

　　3.市场保障体系。农村环境问题的错综复杂，既可能出现“政府失灵”，还可能出现“市场失灵”，所以必须将政府管制和市场调节机制有机结合起来，发挥多种手段的共同作用，才能取得我国农村环境保护工作的顺利进展。纵观环境政策工具的演化过程，以“庇古税”和“科斯定理”为理论依据的市场机制，在约束排污行为和激励环境友好行为方面发挥了重要的作用。在农村环境治理中，应尝试引进和发展更加有效的环境经济激励手段以及自愿性手段，如通过农户环境经营付费手段激励农户进行生产生活方式的改变，以使农户自主选择有益于环境的生产方式。这些经济激励手段都有助于农村环境的社区治理。

　　4.社区保障体系。社区是政府与农户关系的一个主要连接点，因此，要有效保护农村生态环境、农民环境权益，需要建立社区的保障体系。首先，社区需要将国家有关环境保护方针、政策传递给村民，协助政府完成各项环境任务。其次，社区需组织村民达成环境集体行动。不论是环境保护，还是环境污染和破坏，都涉及到外部性问题和“集体行动困境”，这些都需要社区组织村民达成集体行动才能解决，从而保护社区环境。三是搭建政府环境管理与农民环境诉求之间沟通的平台。作为政府和农户之间的连接点，社区一方面需要向农户传递国家环境相关政策，另一方面要向政府表达农户的环境诉求。要充分发挥村民代表大会、村民代表、农村党员及其他农村社会积极分子的作用。四是发挥农村其它经济组织的效能，农村社会存在的经济组织是农村社区环境治理的重要辅助主体，这些经济组织能通过市场激励机制更好地调动农户保护环境的积极性。

　　5.农民参与保障体系。农村环境的社区治理离不开农民的积极参与，发挥农民参与农村环境管理的积极性，需要政府和社区的积极引导。首先政府或社区需要开展环境宣传教育，提高农民的环境意识。其次要做好信息收集和公开制度，让农民能及时了解自己所生活的环境情况，信息公开是农民参与环境管理的前提条件。此外还要通过市场手段激励农民积极参与，农民是我国参与自然资源管理的最大群体，农民的行为可能有益于环境也可能造成环境的退化，制定旨在增加其环境友好行为的市场激励机制至关重要。