促进会顾问彭真怀：新型城镇化需要政府主导

　　去年年末，与中央经济工作会议套开的中央城镇化工作会议，明确提出推进新型城镇化的6项任务。作为全面深化改革元年，在2014年，中央出台《国家新型城镇化规划》(下称《规划》)几成定局。

　　日前，中国人民大学地方政府发展战略研究中心主任彭真怀接受《第一财经日报》记者专访时表示，新型城镇化有三个关键问题：一是改革命题，还是增长命题;二是主体究竟是大城市还是小城镇;三是政府主导还是市场主导。

　　新型城镇化的三大争议

　　第一财经日报：2013年的中央城镇化工作会议从去年年初一直推迟到12月才召开，外界认为其中存在一些争议，你怎么来看这种争议？

　　彭真怀：城镇化问题并不能单纯着眼于一地一隅。如果将视野放在人类历史发展这一格局下，新型城镇化的提出具有里程碑意义。

　　围绕新型城镇化，目前，理论和实践探讨中存在争议的地方，首先是，新型城镇化是改革命题，还是增长命题。

　　我认为新型城镇化更多的是改革的命题。之所以存在争议，就因为其中牵涉利益改革。新型城镇化至少牵涉39项制度改革。就中国而言，这些问题尤为复杂迫切。

　　到底是改革还是增长的命题，我们必须弄清楚。如果再纠缠于表象讨论，而忽略本质问题，就将面临不可估量的破坏性甚至灾难性后果。

　　当然，不能否认城市群的价值。所谓的城市群，指的是以一个中心城市为主，依次递进，通过点、线结合的方式，围绕核心城市形成卫星城、小城镇，形成产业分工，然后通过公共交通将每个小城镇连接起来，疏散核心城区的压力。

　　坦率来讲，城市群在中国的发展并不成熟。中央高层也多次提出，中国的大城市规模都够大了，再“摊大饼”已经是难以为继，反观中小城市和小城镇发育又不足。

　　当前城镇化的重点，应该积极挖掘中小城市发展潜力，更好地发展小城镇。以及把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸逐步发展成为中小城市。

　　就十八届三中全会而言，中央的态度非常明确，未来支持的重点是放在那些吸纳农民多的小城市和重点镇，对地级市以上城市的发展非常谨慎。如允许地方政府发债拓宽城建融资渠道，背后的含义就是解决这些城市的历史遗留问题，完善城市基础设施投资和运营。

　　既然如此，我认为，中央应该给县城和小城镇30年的培育期，并通过政府这只“有形的手”去推动县城和小城镇的发展。

　　在30年的培育期内，将会形成30万人左右的县域市，一个县域中存在3～5个重点镇，每个小城镇有10万人左右。这种城镇化格局之所以存在并成为未来的主要方向，主要是受到国内粮食安全、债务风险、产能过剩、就业压力、生态恶化和资源枯竭等多重因素的约束。

　　此外，(新型城镇化)政府主导还是市场主导。我认为，新型城镇化需要由政府主导。这主要是基于国情，一是政治体制，二是政府主导的规划，三是弥补市场失灵。

　　因为借鉴国际经验，美国城镇结构的90%的人口分布在小城镇，德国城镇结构的95%的人口分布在小城镇。从国内经验来看，长三角、珠三角之所以发达，共同点就在于小城镇，县域经济发达。换句话说，只有通过政府主导的方式，才能推动小城镇发展。

　　新型城镇化是一个重大的改革命题，也就意味着，必须对新型城镇化进行顶层设计。这样，以新型城镇化统揽改革全局，就能够找到一条主线，纲举目张，一以贯之地解决我国诸多久改不动的问题。

　　让农民受人尊重

　　日报：在新型城镇化的历史进程中，“三农”领域的改革该如何推动呢？

　　彭真怀：如果认识到新型城镇化是改革命题的话，那么“三农”领域的改革已经到了非改不可的地步。

　　包括上世纪80年代在内，至今，中央已经出台了15个“一号文件”推动解决“三农”问题，2014年还会出台文件。但目前，农民贫穷、农业困难和农村落后并未得到根本缓解。当然，这也同样是世界上所有国家都面临的问题。

　　中国的城镇化率，即使按照李克强总理曾经提到的35%左右，还有65%的农民。如何解决“三农”问题呢？那就是改革。如果能够顺利推动，那么我认为，在“十八大”上提出的新型城镇化将会是继1982年家庭联产承包责任制、1992年提出发展市场经济之后，改革开放35年来的第三次制度创新。

　　如何实现新型城镇化，我认为应该进行试点。全国有2800多个县和县级市，拿出百分之一，也就是30个，包括不同地区，进行因地制宜的试点，探索出新路。

　　不过，新型城镇化要解决的根本问题，一定是农民收入问题、农业困难问题和农村落后问题。关键在于农业现代化，解决粮食安全问题。这个根子不抓住，其他的都是细枝末节。

　　从大的格局来讲，中国的农业必须区域化布局、规模化种植、标准化生产。农村、农民应该集中，土地应该是确权不确地，其中重点需要考虑的是谁来种地，谁来养猪，让农民成为一种受人尊重的职业，进行农业的大规模经营。

　　通过试点，需要解决的问题包括农民增收。当然，也包括财产性收入。这就涉及土地制度该如何改革。农民集中居住后，应该赋予其对房屋的产权，随后配套出台文件，允许其抵押、贷款、继承等。

　　最终，通过对村庄的合并，一则农民的就业安置，可以实现农民的工资性收入;二则通过农民的承包地实现经营性收入。其中，初级阶段是土地的租金收入，高级阶段是股份收入。随着工商资本下乡，农民还可以以土地入股。

　　除此以外，还会包括政策性收入。需要注意的是，我国的农业补贴只占农民人均纯收入的4%不到。美国是40%，日本是40%，欧盟是25%，西北欧国家是60%。

　　并且，我国的补贴方式还存在着严重漏洞。主要是表现在，以每个人名下的承包地，而不是以生产的粮食为标准进行补贴。应该反之，这是由于补贴的真正目的是为了增加产品的供给。

　　城镇化规划的预期

　　日报：中央城镇化工作会议已经召开，不过相对具体的落地规划尚未出台。那么对于未来的规划，你有哪些预期呢？

　　彭真怀：应该可以预期，规划会围绕中央城镇化工作会议的原则展开，不过还是会先进行试点，因地制宜，试点先行，逐步推开，采取点、线、面的方式。这就为国家财政资金分期分批投入，和政策逐步到位，做一个很好的预留并非全面推开。

　　其中试点建议有，对地级以上城市提出具体办法，如消除地方债务、棚户区改造、放开社会资本等等。

　　对于小城市和小城镇的发展做出重点部署。如加强对县城和小城镇的扶持，包括两个方面，一是，对于一些经济实力强的县城，会逐步放开审批条件，改县升市，赋予其相对管理权限;二是，对于经济强镇，赋予经济实力相适应的经济管理权限。

　　关于资金。在多元化的资金投入渠道上，中央会启动一些开发性金融或者政策性金融的启动资金作为引导，吸引民间资本参与。

　　关于土地。一是，在地级以上城市，可能会更多地盘活老城区和城中村、棚户区的土地资源。针对小城市和重点镇，值得期待的是农村宅基地试点，将其变为农民的财产所有权。还有农民的承包地。

　　关于人。中央明确将财政转移与农民落户结合起来。今后这个问题上会有明确的提法。还有对省管县的改革的问题。加强省一级政府对县一级的资源的支配，或者财政省县直接对接，绕开地级市对县级资源的挤压。

　　关于产业。中央会鲜明提出产业的有序转移，培育县域经济。会将城市的公共设施有序向小城市和小城镇转移。当然，也会更加强调生态、低碳城镇化的作用。

　　在新型城镇化的规划当中，也会提到支持工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业。承包地与农民的关系，会通过租金或者股份的形式来体现，参与到企业与农民的利益共同体中。

　　关键的是政府发挥统揽全局的作用。正如三中全会中所讲：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”