自主权并不代表发展能力
着重研究省直管县的适合条件
中央一号文件第26条提到稳步推进扩权强县改革试点，探索省直接管理县(市)的体制时，强调在“有条件的省份”展开。省直管县到底应该具备什么样的条件？
权力大小要与经济发展程度相匹配
我想以已进行省直管县改革试点的湖北和浙江为例来说明这一问题。湖北是2004年推动省直管县改革的，20个县市，239个事项权下放，其中包括发展计划、经济贸易、旅游交通、劳动人事、市场监督、国土资源、水利环保、税务财政等方面，涉及23个政府部门。浙江是2002年推动省直管县改革的，17个县市，下放313项审批权，当地的说法叫做“能放就放”，涵盖了计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项，几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面。实施的效果，浙江的成效非常明显，县域经济得到了很大的发展，有30个县进入全国百强县。为什么呢？
浙江的客观条件比较有利于实施省直管县体制。一是所辖的县较少。1980年，浙江有11个地级市，66个县，这个数字大致只是一些省份的1/2至1/3。二是面积较小。全省10.18万平方公里，80%的县位于以杭州为中心200余公里的半径内，即使在交通条件较差的20多年前，多数县之间也只在半天路程之内。三是地级市实力较弱。当时浙江仅7个地级市，国民收入仅占全省的23.5%，经济的主体是县。可以说，县域经济的发达是“省直管县”的一个根本原因。县级区域经济发达到一定程度才需要扩大其权力，提高其自主力，权力大小要与经济发展程度相匹配，否则是权力资源的浪费，并且容易造成权力的滥用。
自主权的扩大并不意味着发展能力的增强
并不是每一个省区都像浙江一样有发达的县域经济。有些地区县域经济比较落后并不是县级政府权力过小的原因，还有其他诸如地理、观念等因素的制约，不是只靠扩大县的权力就能解决的；有些市域已经形成了良好的经济发展结构，例如苏州，如果由省直管县会影响原有的良性结构。
从试点情况看，省直管县改革要取得实效，以下几个方面的因素非常重要:一是省级财政的宏观调控能力。即省级财政有一定的财力来解决县级财政困难或支持县域经济的发展，否则，只是管理形式上的“换汤不换药”，且将付出“管理失效”成本。二是县级经济的自身发展能力。省管县后，县作为一个相对独立的经济区域被赋予了更大的发展自主权，但自主权并不代表发展能力。自主权的扩大并不意味着发展能力的增强。如果一个县(市)在扩权之后.经济仍然不能得到发展，省管县的改革成效难以显现，那就失去了省直管县的意义。三是市级财政实力。如果市级财力较弱，县级财力较强，省直管县，对县的发展成效就会较好；如果市级财力较强，有能力帮扶县级，则市管县对县的发展效果更好。四是市和所管理的县是两个独立平行发展的经济实体，彼此除行政上的隶属关系外，经济等其他方面的关系不大。五是有相应配套的行政区划改革。六是同一区域内的市和县、县和县之间能够建立相应的发展协调机制。
作者系中央机构编制委员会办公室研究中心处长 陈喜生
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